新10年中国如何走向通往法治之路?

新10年中国如何走向通往法治之路?

改革初期,《民法通则》、《破产法》等涉及基本经济制度的法律在巨大的争议中艰难出台。进入新世纪,共识逐渐累积,《物权法》等众多曾经难以想象的法律一一顺利诞生。2011年,随着基本建成社会主义法律体系目标的实现,中国的法治建设迈过了“有法可依”的门槛,向纵深发展。

以中共十八大和今年政府换届为标志,中国进入了新的政治周期,新领导人上任伊始,纷纷强调宪法和法律的重要性,法治在中国的政治话语被提升到了前所未有的新高度。从“一手抓经济,一手抓法制”,到“用法治凝聚改革共识”和“把法律放在神圣的位置”,法治从改革的左膀右臂,变成了改革的主躯干。

法治是改革的基础,又是改革的产物。未来10年,法治如何凝聚改革共识,把改革推向深入?历史照进现实,现实揭示未来,回眸法治10年,新10年中国如何走向通往法治之路?

法律的生命在于实施

10年前,在纪念《宪法》颁布20周年的大会上,胡锦涛在讲话中要求在全社会进一步树立宪法意识和宪法权威,切实保证宪法的贯彻实施。这是党的最高领导人首次对宪法进行详细、系统的论述。10年后,这一论述有了回响。新任总书记习近平在纪念《宪法》颁布30周年大会上发表讲话说,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”

宪法是我国的根本大法,所有法律都是对宪法的具体化,宪法的实施也就意味着整个法律体系的实施,而这正是法治国家的应有之义和首要之义。习近平在上述讲话中坦承,“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门依然存在。”法律体系的基本建成使得我国法治建设的主要矛盾从是否有法可依,变为法律是否得到严格实施。这一点是认识过去法治10年得失和未来法治发展方向的关键。

2003年,法治10年的开端是一场席卷中国的非典。政府信息不公开加剧了民众恐慌,也影响了救治的效果。那场事件的教训直接推动了中国政府信息公开制度的建立,经过5年反复讨论和探索之后,《政府信息公开条例》终于出台,这部法律是上10年以法治凝聚改革共识的经典例子。自此,民众不再是政府信息的被动接收者,而是有了法律理据,可以理直气壮地要求政府公开信息。起诉政府不公开信息也成了一个新的行政诉讼品种,在一些省份占所有行政诉讼案件总量的一成多。

然而,虽有前车之鉴,庞大的体制却仍有难以克服的制度惰性,根据中科院最新发布的2012年中国政府透明度年度报告,59个国务院部门中,仅有5家达到及格分。另据2011年的数据,有13个省涉及政府信息公开的诉讼案件量为零。作为一项全国性的制度,区域之间执行的程度严重不均衡,显示“顶层设计”如何落实为基层实践依然是一个重大难题,从凝聚共识到落实共识之间仍有艰难过程。

从局部到全面的公开

1997年中共十五大报告将法治确立为治理国家的基本方略。十八大报告中,法治建设被提到更高的层次,不仅要求“全面推进依法治国”而且要“加快建设社会主义法治国家”。如果说,过去10年的一些法治实践尚处于局部探索的阶段,未来则要求法治原则贯穿到更广的领域。公开性原则如何走向全面化就是一个显著的例子。

阳光是最好的防腐剂,法治要求用看得见的方式实现正义。行政、司法和立法,每一个部门都是实现正义的基本场所,因此都有公开性的要求。《政府信息公开条例》只是迈出了一小步。公开性原则的普遍适用仍存在巨大挑战。就在去年,官员财产公开制度再次成为热议的焦点。虽然存在技术问题等细枝末节上的争议,诸多官员已纷纷表示,“如有要求,愿意公开”。广州市政协副秘书长范松青已用行动表明了态度,在今年的广州市“两会”上率先“亮出家底”。体制外有呼声,体制内有行动,这表明共识已经形成,就等着制度接盘。中纪委在给全国人大代表的答复中透露,已着手起草建议稿,将配合全国人大有关部门及早将公职人员财产申报法列入全国人大立法规划。

2009年,最高院发布《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》,将公开性原则拓展到了司法领域。2010年10月,最高院在全国确定了100个司法公开示范法院,同时制定下发了《司法公开示范法院标准》。次月,《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于人民法院直播录播庭审活动的规定》相继出台。

在立法领域,一些地方已经开始探索公开立法过程。2006年,广州发布《广州规章制定公众参与办法》,要求将规章制定过程中举办的座谈会、听证会、论证会等详细记录发布到指定网站上向公众公开。但这一实践并未在各级法律制定部门中形成普遍化。全国人大及其常委的立法公开也仅限于公开法律草案和征集公众意见。

2011年8月,《预算法》修正案草案征集意见数多达33万多条,刷新此前《个人所得税》修正案草案23万条的记录,而后者的数量本已超过过去数年20多部法律征集到意见数的总量。一年后,《劳动合同法》修订时,意见数再次突破纪录,多达55万条。这一急速上升的趋势反应了喷涌而出的民意。如何消化和回应这些民意成了亟待我国立法制度进一步改革的重要挑战,改革共识不仅指“顶层设计”中形成的共识,也涉及如何将人民群众中形成的共识制度化的问题。立法公开是自下而上汲取共识资源的重要制度保障,进一步公开是必然的趋势。

责任编辑:单梦竹校对:总编室最后修改:
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