从强制到自主:中国应急协调机制的发展与演变

从强制到自主:中国应急协调机制的发展与演变

气候变化、恐怖主义、跨国犯罪、传染性疾病、重大自然灾害等“跨界”突发事件的不断发生,推动各国建立跨地区、跨部门、跨行业的应急协调机制。[1]例如,美国各州签订了州际应急救助协议,日本所有都道府县、90%以上的市町村都签订了相互支援协议,德国内政部开展跨州应急演练,联合国人道主义事务协调办公室专门设立了紧急救助协调员制度,欧盟建立了各成员国协同应对突发事件的跨国民事保护机制。[2]自新中国成立以来,我国的应急协调机制也在不断发展和演变。本文运用历史分析法和文献分析法,考察新中国成立以来我国应急协调机制的演变轨迹,总结演变的主要过程和基本特征,探讨我国应急协调机制从强制性协调到自愿型协作和自主式协同转变的未来走向。

一、由个别非常设机构进行辅助性协调(新中国成立至改革开放初期)

(一)以分类管理为主的应急管理体制

从新中国成立到改革开放初期,我国建立的是分类管理体制,即按照突发事件的不同特性实施管理,一类突发事件往往有一个或几个相关部门牵头负责。[3]在新中国成立初期,针对当时所面临的自然灾害、传染病疫情等突发事件,从中央到地方,我国很快组建了民政、卫生、水利、公安、气象、地震等相应的管理机构。[4]

作为分类管理的重要补充,新中国成立后,我国也成立若干日常性跨部门协调机构和针对重大灾害的临时性应急指挥部等非常设机构,以加强对突发事件应对工作的统筹协调。在中央层级,当时建立的日常性跨部门协调机构主要有:1949年10月27日成立的中央防疫委员会(1952年3月14日改设,1952年底改称为爱国卫生运动委员会),由周恩来任主任,郭沫若、聂荣臻为副主任委员,下设办公室。1950年2月27日成立的中央救灾委员会(1958年“大跃进”发动后取消),由政务院副总理董必武任主任,由内务部、财政部等12个有关部委组成,委托内务部办理日常工作。1950年6月7日成立的中央防汛总指挥部(1971年改为中央防汛抗旱总指挥部),由董必武任主任,水利部部长傅作义、军事委员会部长李涛任副主任。1969年7月18日(渤海湾7.4级大地震发生第二天)成立的中央地震工作小组(1971年8月2日成立国家地震局作为办事机构)。此外,在发生重大灾害的非常时期,中央还会成立临时性应急指挥机构,统一协调抗灾救灾工作。例如,1976年唐山大地震发生后,7月28日,中央政治局会议决定由陈锡联、纪登奎、吴德、陈永贵、吴桂贤5人组成中央抗震救灾指挥部,并在唐山设立“河北省唐山抗震救灾前线指挥部”。

(二)应急协调机制的基本特征

在新中国成立至改革开放前,与当时高度集中的计划经济体制相适应,我国实行分类管理体制,应对突发事件的任务分散在各职能部门,需要进行跨部门、跨地区、跨行业协调的事项不多,日常性跨部门协调机构和临时性应急指挥机构主要起辅助协调作用。

该时期的应急协调机制有如下特点:一是数量少,职能相对单一。因所需协调的事项不太突出,大部分突发事件应对职能分散在强有力的纵向职能部门系统。该时期负责应急协调的非常设机构不仅数量少、人员比较精干,而且承担的职能比较有限,主要集中在防疫、防汛、救灾、抗震等个别领域,以跨部门协调为主,开展跨地区协调的不多。二是属于自上而下的强制式、命令式模式。当时所成立的非常设机构,由中央党政军机构直接指导,应急协调机制的有效运转主要依靠中央领导层的强制式权力。从人员配备来看,当时所成立的这些非常设机构都由中央领导兼任负责人,成员来自党政军等不同系统,依靠机构的正式权力和领导的个人经验进行协调。三是协调成本较低,运转比较顺畅。新中国成立后,我国建立了一套以党对政府的绝对领导和国家权力的高度集中统一为基本特征的一元化领导体制。[5]在这种体制下,国家与社会合为一体,资源和权力高度集中,党政军等不同系统间以及部门间、地区间、军地间高度一体化,中央具有超强的组织动员能力,牵头开展协调相对容易。

责任编辑:董洁校对:张少华最后修改:
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