容军：治理交通拥堵 加快推进京津冀交通一体化

容军 北京市交通委员会委员、新闻发言人

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2014年2月26日，总书记在北京考察时，对北京的交通特别讲了几段话，最关键的一句是“交通拥堵是城市病的典型表现，也是大城市发展中最难以治理的突出问题”。他要求北京要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、快捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。

我今天向各位汇报五个方面的内容：第一，北京市交通发展以及近年来治理交通拥堵的形势研判；第二，广大市民和各个相关部门在治理交通拥堵方面需要达成的共识；第三，广大市民出行方式的情况；第四，京津冀一体化背景下的区域出行；第五，下一步治理交通拥堵的方向和总体目标。

一、治理交通拥堵的形势研判

我们首先回顾一下近几年治理北京交通的一些工作。北京市交通委员会是2003年才组建的，是经历了几次改革，由以前的交通局、运输局组建成的北京市交通委员会，综合协调北京大交通，提出了要举全市之力来治理、缓解交通拥堵。从2004年开始，我们每年都会编制一个阶段性的缓堵方案，到目前执行到第12阶段。归纳起来缓解拥堵大概经历了三个时期。

第一个时期是2004年以后到奥运会之前。这个阶段主要是建立综合交通管理体系，制定中长期的发展规划纲要，加快基础设施建设，开始实施疏堵工程。2005年的时候，市政府发布了《交通发展纲要（2004—2020）》，为后续的交通决策和规划提供理论保障。当然，现在我们根据京津冀一体化发展的要求，结合《北京市城市总体规划》的修订，在制定新的北京交通发展纲要。因为我们以前设定的人口目标、机动车总量目标都已经提前突破了，所以目前社会上的感受是太堵了，出门很不舒服。2006年市政府颁布了《优先发展公共交通的意见》，这就确立了一个总的指导思想。从治本的角度，治理交通拥堵只有一个出路，就是发展公共交通。同时，这几年也完成了奥运道路、轨道交通等一大批基础设施建设，都是为奥运会做的一些准备。

第二个时期是从奥运会到2010年。在这个阶段，随着奥运会期间以及奥运会后实施的机动车单双号五日限行、错时上下班、治理黄标车以及外埠车辆限行等一系列的需求管理措施，2009年市政府颁布了《北京市建设人文交通科技交通绿色交通行动计划(2009年—2015 年)》。2010年底，我们出台了小客车的总量调控政策，在奥运会以后五日限行的基础上又加了一条，限购。同时，我们出台了28条措施，其中一个比较重要的是调整了停车收费价格。在核心区，包括三环以内实行区别化的停车价格。这个政策开始的时候效果比较明显，但时间一长，大家适应了，同时我们在管理环节上也出现了一些问题，比如收费公司打折、不要票等等，这就削减了这个政策的作用。还有一些交了停车费回去能够报销的。所以这个经济手段的调控作用就逐渐被弱化了。

第三个时期，从2011年到目前。在这个阶段，市委市政府又发布了《关于进一步推进首都交通科学发展，加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，主要提出了在规、建、管、限，就是规划、建设、管理和限制几个方面综合施策。在这个阶段，北京市专门成立了一个临时的议事机构，叫缓解交通拥堵工作推进小组。由分管交通的副市长牵头，相关的委办局都在这个工作组里。实际上是想要形成一个长期的会商平台，能够在这个平台上发挥市、区两级的作用，发挥各个单位统筹的作用。交通光靠交通委治理的话，力度显然是不够的。

2011年1月1日开始指标调控，4月份实施差别化停车，原则是中心高于外围、路内高于路外、地上高于地下。也就是说越是核心区，停车位越紧缺，价格越高。路内占道的车位影响路面交通，价格肯定要高于不占道的停车位。地上高于地下，就是在地上停车影响交通，我们要从价格方面引导大家停到地下去。

到2014年底，我们的轨道交通通车里程已经突破了500公里。2004年我们的地铁是114公里，10年之后是527公里，这个增幅还是很大的。高速公路从525公里到了981公里。公路、城市道路以及公交专用道都有大幅提高。我们投入了多少？在这10年间，我们城市的GDP增加了3.5倍，常住人口增长了660万，机动车保有量增长了330万，在这样一个背景下，我们10年来累计基础设施投资6000亿。我们的交通指数从2007年到现在下降了13.7%，应该说拥堵的势头不但没有恶化，还得到了一定程度的遏制，因为660万人和330万辆车是一个非常大的影响力。所以说，我们经过10年的努力，保证了首都交通运行平稳，有力地支撑了首都经济社会的发展，这基本上是对我们前些年交通工作的一个归纳。

我们也分析了目前我们面临的一些新的形势和特征。主要是八个方面。

一是从交通供需来看。我们分析认为，在相当的一段时期内，我们面临的主要矛盾还是供需的矛盾。现在有一种声音，说我们对于路、桥等基础设施的建设是不是已经差不多了？是不是应该通过改善管理、加强精细化管理来提高效益？北京市的人口规模、机动车保有量随着疏解非首都核心功能、疏解人口，这一年来已经有所有放缓了。但是从总量上看，仍然属于上升的趋势，只不过以前是大幅度地升，现在是平稳地升。也就是说，我们出行总需求还会持续增长，那么我们供给的缺口还是很大的。比如说，轨道交通现在有527公里了，但是离我们的中期目标1000公里还差了一半。城市道路以及交通枢纽，尤其是次支路、综合交通枢纽这两类交通基础设施规划实现率还是相当之低的。也就是说，我们距离2020年的交通基础设施建设的规划差距还很大。按照控制标准，北京市的人口规模计划到2020年是2300万，也就是说，城六区要疏解196万人，增长比例还是要在百分之一点多。

再看机动车，我们前两年的控制目标是每年24万，后来调成15万。按照清洁空气行动计划，到2017年底，我们的控制目标总体在600万内。到2020年，我们初步提出按照每年7万的标准，能够控制在630万。以我们现在的基础设施承载力，按照交通发展研究中心的测算，我们的机动车可以不用卖了，甚至应该想办法削减存量了，但这个不现实。和东京相比，北京的人口比他们少，机动车也比他们少，但是交通比他们更堵、更乱。所以我们还有很多潜力可挖。但是对于机动车的总量控制这个原则，市委市政府还是始终坚定不移的。出行总量也是，我们的人口要增加，出行肯定也会增加，我们预测到2020年每天3656万人次。

二是从目前的交通品质来看。我们给自己归纳了“道路堵、停车乱、地铁挤、公交慢、换乘不便”这五个大方面。大家都有体会。未来我们必须要整体提升服务品质，把它放在交通治理的重要位置。我们领导很会作比较，说你看，航空有头等舱、有经济舱，高铁也有区分，我们的交通也要能够多样化、个性化，满足不同层次、不同人群的服务需求，这是我们追求的一个方向。但是在分出档次之前，最基础的服务还是政府首先要满足的，我们归纳的这五个方面是城市交通病的典型表现。

我们看9月21号周一早高峰全市轨道交通运行的图，显示的是拥挤度。红色路段是指满载率已经超过百分之百了，黑色路段是超过120%了，分别占了总里程的7%、8%。我们天天鼓励大家绿色出行、多坐公交，但是可以看到，地铁在这个时点上确实是一个让人很难心情愉快的状态。当然它不是全天都这样，这是早高峰。

2014年，我们在票制票价改革的同时，也承诺要研究更多的更适合的票价规则，比如说轨道和地面公交换乘的时候是不是应该有优惠。同时，我们还在研究是不是可以通过一些低峰的优惠票价来削峰填谷。比如说，早晨早点出来坐地铁，票价就跟7点半以后坐地铁的价格不一样，从而引导大家把出行时间调整一下，提高我们的舒适度。但是效果如何我们还要再做测算，可能会拿出个别的点段来做试点。

地面公交网，按照多样化的服务理念，我们已经设置了快线、普线、支线，还开设了定制班车、定制公交、夜班车、小区班车，但是在广度、深度、力度上还有很多的差距。很多定制公交在网上征集乘客，乘客达到一定程度我们就会开。我们现在也在考虑开一些连接郊区县的直达快线，定期按点开。

从费用上看，最贵的肯定是坐出租，其次是小客车，轨道和地面公交很低，即使是2014年票制票价改革以后，仍然不足以覆盖简单的运行成本。从出行时间来看，小汽车是最快的，出租车其次，轨道交通、地面公交价格便宜，但是用时多。为什么虽然堵，大家还是不太愿意选择公交出行，宁愿开小汽车？就是因为在这种拥堵的情况下，开小汽车还是要比坐公交、坐地铁快。从结构上看，随着这几年轨道交通的大发展，轨道交通逐年在扩大，现在它运送的乘客占了22.4%。小客车最高的时候达到34.2%，经过这几年不断地宣传引导，现在降到32.5%，只能叫微降。地面公交最高的时候28.9%，现在是25.6%，也在下降。我们在想办法怎么样能够让地面公交更具有吸引力。但是我们发现，轨道交通真正吸引的客流都是什么人？是以前骑自行车、坐公交的人。我们更希望它能够吸引以前开小客车的人，希望能够把他们吸引到地铁里面来。我们最不愿意看到的就是骑自行车的人数在下降，1986年是62.7%，现在到了11.3%。去年还是12%，今年就11.3%了。我们的结构有好转，但另一方面还需要不断地去优化。

三是从交通运行来看。我们看从2007年开始的交通指数，前几年是明显下降，这几年又开始回升。2007年是7.3%，属于中度拥堵，已经接近严重拥堵级别了。2008年采取单双号的措施，进入到轻度拥堵。奥运会以后又继续实施五日限行，指数继续下降，然后又开始慢慢回升。2010年出台了28条措施，调整停车价格等等，一下又下来了。2011年限购、限行，这一年比较平缓，平稳地往上升。往上升是因为机动车、人口还在不断增加，这是必然的上升。到了2015年，上半年的上升幅度稍微有点大，某一个时期幅度比较大。我们也做了认真地分析，主要原因是连续的油价下调。实际上我们出台政策也好、采取管理措施也好，都不如油价来得管用。油价一涨，小客车使用强度立刻有一个比较明显的下降。这一年来，多次油价的下调降低了开车的成本。另外，从2014年年底开始出现的专车，在某一个角度来看，也增加了小客车使用的强度。这个可能还有很多不同的声音，滴滴、快的肯定是不同意这种说法的。但是我要说的是什么概念？不知道以后的法规怎么定论，但之前它还是吸引了很多私家车进入到客运的平台上来了。以前这些私家车可能就上个班，或者停在院里，现在通过这个平台，它变成了一个可以挣钱的工具。上班路上还能挣点钱，工作不忙的时候还能接点活，或者说以前不开车，现在可以充分把车利用起来挣钱了。这无疑是增加了一定幅度的小客车使用强度。另外，国事活动、外事活动还是很多。基于这些因素，上半年有了较明显的一个阶段的上升，但目前又开始下降了。

从城六区来看，东西城永远处于严重拥堵级别的状态。尤其是西城，然后是东城，然后是朝阳、海淀、丰台、石景山。丰台区相对来说交通运行还是比较好的。我们把内环、外环也做了一个分析，二环、三环在早高峰和晚高峰时段拥堵都是很严重的。单双号期间整体会缓解下来。但是我们关注的是哪个点？关注的是即使在世锦赛、大阅兵单双号期间，核心区二环路、三环路也仅仅下降了13%，全市平均下降50%。这就说明什么问题？说明我们这一区域的需求是刚性的。不管怎么限，也要到那儿去上班，要去出行、办事等等，这一区域的功能过于集中。

四是从停车看。我们认为停车的矛盾是积累最深、治理难度最大的，对城市动态交通的影响日益扩大，是必须综合施策破解的一个大难题。我们每个人都有切身体会，基本上走路的地方、能骑车的地方全都占满了，我们的居住环境受到了很大的影响。

免费、低价的停车成本，这是一个原因。也就是说买了车之后，除了油钱自己出，保养、修车自己付钱，其他的事让社会承担了。家里买一大件，买什么也得搁家里头，但是买一个车可以扔在外面，要求社会、政府给你提供一个地方，这个到底是合理还是不合理？这需要全社会有一个观念上的转变。还有，对违法停车的管理和处罚力度，现在也是不到位的，一线执法的警察也是有苦衷的。一些典型的停车乱象，天天都在上演。

五是从发展空间来看。我们认为，首都新定位以及京津冀协同发展的大背景为首都交通的发展拓展了空间。我们现在可以把目光扩大，不光盯在二环、三环，我们还要在更大的场景下去规划和布局交通，要从单中心、放射性向多节点、网络化发展，实现区域交通网。

六是从发展要素来看。我们现在面临的一些困难，就是建设用地、资金以及环境等外部因素的刚性约束越来越明显。

七是从治理方式来看。现在要法律先行，然后逐步从行政手段向经济手段转变，靠科技手段去支撑。不管是限行还是限购，还是以后出台的一些管理措施，首先都需要有法律的支撑。我们现在和人大一起推进的至少有三个法律法规，争取在两三年内出台。第一，名字没有定，但是核心的意思是要治理首都交通拥堵的条例。第二，停车的立法，停车管理条例。第三，关于出租车、专车间这方面的管理条例。这些都需要地方性法规来支撑，使我们以后出台的制度、措施依法行政。

八是从社会参与来看。我们认为广大市民对交通出行是高度关注的，对于交通治理的期望值越来越高，但是对于每个人来讲，文明出行、自我约束、遵规守法等方面仍有很大的引导空间。

根据对以往阶段的回顾以及面临的新形势的分析，我们认为，必须要增强治理交通拥堵的紧迫感，治标和治本同步推进，治污和治堵相互协调，为首都奉献一个让群众满意的交通。北京要建设一个和谐宜居的都市，交通必须要匹配。如果交通做不好，很难说这个城市和谐宜居。虽然交通拥堵是一个慢性病，但是现在经常急性发作。