改革者的“免责”与问责

李克强总理曾谈到，“不改革可能不犯错误，但要承担历史责任。”然而在现有官场环境中，对改革“不感兴趣”的官员大有人在，因为改革失败很可能仕途中断，做“太平官”反而更有可能步步高升。

近日上海市政府为调动官员改革积极性，出台了一份《关于促进改革创新的决定(草案)》，提交市人大审议。其中规定：“对依照本决定规定程序决策、实施改革创新，而未能实现预期目标，且未谋取私利的，在政府绩效考核中对有关部门和个人不作负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任。”《决定》还称，只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制，就鼓励大胆改革创新，原则是“法无禁止即自由”，而非“法无授权即禁止”。

这一决定明示了改革创新的法治路径和“责任豁免”，目的是为了释放改革动力，进一步鼓励大胆改革创新。所谓改革创新，就是要走一条前人没有走过的道路。就此而言，这一决定具有积极的意义。然而，在笔者看来，它所隐含的问题也并不比其积极意义少。也就是说，如何鉴别真改革、真失败将成为一个重要问题，因为它没有阐明改革的根本出发点。

首先，正如媒体所解读的，这一决定是建立在试错的认知上。众所周知，试错是一种获取知识的经验方法，适用于问题比较简单和范围比较有限的情况，因而它不是无限的。改革允许犯错，但也必须考虑社会成本，考虑社会能否承担起损失。此外，按照波普尔的说法，试错包括了猜想-反驳，没有反驳，猜想就是一厢情愿。在制度建设上，就是改革创新要有健全的纠错机制，如果只有免责，没有问责纠错，官员权大责小的状况就将进一步扩大，而这与改革的本义背道而驰。

其次，改革的原则不能提倡“法无禁止即自由”的说法。在法治社会，这一说法是针对权利者的，而不是针对权力者的，这已经是一个法治常识。《决定》所称的改革显然指的是自上而下的上层设计，不是民间社会自发的改革，它的执行者是权力者。如果权力者“法无禁止即自由”，那么其结果可能有两种，一是善用权力，一是滥用权力，而滥用权力又将得到“责任豁免”，这与《决定》所称的在法治的框架内进行改革是矛盾的。进一步说，这是违背将权力关在笼子里的法治路径的。

改革不可能建立在这样的假设上，即改革者都是必然出于公心，因而可以宽容对待他们好心办坏事。毕竟，动机是无法证明的东西。以一个美好目标的名义而牺牲广大群众的利益，这在历史上不是没有先例的。

但这并不是说不要大胆改革创新，而是想要指出：改革本身并不具有天然的正确性，因此首先弄清改革的目的才是最重要的。进一步深化改革，首先应重塑改革的价值关怀。如果缺乏这一认识，无论掌握权力的改革者是否“牟取私利”，试错都将与折腾没有任何区别，改革者“法无禁止即自由”都将与滥权没有任何区别。

那么，什么是改革的真正价值关怀所在呢?那就是民众的福祉，只有民众的福祉才是改革的唯一出发点。

必须承认，经过几十年的改革，社会的利益已经多元化，改革已不像当初那样简单，这使得改革的内涵变得更多元，对改革的认识也变得更复杂。改革本身已经不再是一个和谐的整体概念，可以将所有人的利益纳入其中。因此，看上去同样是出于改革的目的，不同的立场观念却会产生强烈的冲突。

历史上许多改革者个人都是廉洁自律的，但其改革目的却是代表官府与民争利。我们的改革应当超越历史，改革免责的标准只能有一个，那就是看改革者是否为民牟利。事实上，这样的改革者才会以社会成本为念，以法治建设为念，并不惧失败问责。而这样的免责制度才会与民心一致。