大国政策不能太细碎化

去冬今春我国相继出台了两项社会反响强烈、饱受争议的公共政策——异地高考和“国五条”。尽管内容迥异，但就政策过程及影响而言，二者十分神似，是同一种政策模式的延续。

该模式的做法是，中央出台原则性意见或规定，由地方逐级出台方案或细则。比如异地高考，中央不出台具体方案，只原则性要求各省根据学生学籍及家长工作、居住、社保等制定准入门槛，在规定时间内出台方案;部分省还要市县出台具体方案。“国五条”虽明定二手房交易须缴20%个税，但要各省出台实施细则，少数省份还要所辖城市出台实施细则的细则。由于中央“偷懒”、地方敷衍，所以该模式的实际效果往往不是政策逐级具体化，而是政策逐级细碎化。

其突出弊端是，第一，政策细碎化，执行难度大。同一政策在不同省份甚至同一省份的不同县市之间执行标准各不相同，既增加了遵守难度和服从成本，也为寻租提供了便利。

第二，中央政策权威受损。有的省市异地高考、“国五条”被讥为“零”开放或“零”实施;有的省份“国五条”实施细则惜墨如金，仅百字余;有的省干脆未出台具体方案或细则，连一纸解释都没有。包括最近传出的“国五条政策落空：全国仅北京征住房20%个税”等消息，都对中央政策的权威性造成了挑战。

第三，政策效果有限，徒增社会风浪。目前看来，无论异地高考还是“国五条”，都遇到了进行不下去的困难，但在其出台过程中，却吊足了大家的胃口，舆论界的狂风巨浪已经抬高了人们对此的期待。

第四，允许地方上制定与中央略有出入的政策，说明这项政策本身往往有欠成熟、欠理性之处。比如异地高考旨在解决流动人口子女就地教育难的问题，以及由此难题派生的流动人口夫妻两地、骨肉分离(丈夫在异乡谋生，妻子在家乡陪读)问题，但结果就在一些城市引发本地人口与外地人口争夺教育资源的辩论和冲突。又如新“国五条”规定出售有关住房按20%征税，北京“国五条”细则明确出售五年以上唯一住房免征个税，原本是保证居民住房刚需，限制房地产投机，但却不曾料到，为了逃避税收，北京、上海、南京、天津等地居民排队离婚。

我国是非均衡的发展中大国，不同地域、阶层、民族间差别悬殊，全国性公共政策由地方自定实施细则本合情合理。但是，这种对差异的尊重决不意味中央可在不对地方情况做详尽摸底的情况下，草率出台笼统原则，而后高高在上地命令地方出具体方案。如此，则表面尊重地方，实则坐等地方“上有政策，下有对策”，坐等全国政策细碎化、粗糙化。正确做法应是中央出台的全国性政策方案中已通盘考虑各地情况，分门别类地规定了不同原则和办法。只在确实不宜具体之处才明定原则、由地方自定细则。

制度经济学认为，规则过于细碎复杂，则既会增加服从成本，也会增添寻租机会。我国政府层级繁多、国情超级复杂的特征决定了全国性政策须以统一、简易、有效为优。

▲(作者是北京航空航天大学公共管理学院教授)