上海：“制度创新”须有别于“优惠政策”

原题：反思“优惠政策”的路径依赖

本报记者：柳森

访谈嘉宾：张幼文（上海社会科学院世界经济研究所所长、研究员）  

反思“优惠政策”的经验和弊端，是我们今天思考“制度创新”究竟如何有别于“优惠政策”的重要逻辑起点 。

解放评论：不久前，市委书记韩正在浦东新区调研时指出，“我们将要建设的中国 （上海）自由贸易试验区，是国家战略，是更高层次、更高水平的改革创新，核心是制度创新，而不是优惠政策，意义特别重大”。近来，我们常说，“制度创新”须有别于“优惠政策”。这两者间的不同，到底在哪里？   

张幼文：韩书记最近讲这个话，引发大家的广泛共鸣与讨论，我想这和当前整个大背景是相关的。    

当前，全国正努力打造中国经济升级版，上海正努力勇当创新转型的先行者、排头兵，浦东开发开放这面旗帜已经被赋予新的内涵，如何实现更高层次、更高水平的改革创新，已经成为大家共同努力探讨的时代课题之一。而继往开来，在我们努力开拓向前时，来时路上的各种经验和教训更应该被厘清和珍视。   

解放评论：换言之，我们今天讨论这个问题，是为了进一步推进更高层次、更高水平的改革创新，而非简单否定“优惠政策”？    

张幼文：没错。过去30多年来，从国内改革到对外开放，大家对类似“优惠政策”、“特殊政策”这样的做法已十分熟悉，也确实曾因熟练使用“优惠政策”、“特殊政策”，推进了改革开放的进程，加快瓦解了旧体制对于改革开放的束缚。以致于后来很长一段时间，一想到要做好某一件事情，在政策上给优惠、给激励、给刺激，成为政府发挥职能过程中相对容易采取的措施，几乎成为一种“路径依赖”。    

但这种“优惠”或言“特殊”，用得恰到好处时当然很好，效果通常也立竿见影，但一旦成为“路径依赖”，正如我们业已看到的，它的负面因素正不断显现。其比较典型的弊端，就是极易导致经济学意义上的信号扭曲和资源配置失灵，进而导致决策错误，甚至是各地政策之间的恶性竞争。    从某种意义上来说，反思“优惠政策”的经验和弊端，是我们今天思考“制度创新”究竟如何有别于“优惠政策”的重要逻辑起点。    

当然，我们现在力图不再简单复制旧有成功模式的意愿，比以往任何时刻都要强烈。就拿我所研究的对外开放领域来说，如果我们过去还只是立足于如何把门打开、把门向全世界打开，近年来我们明显感到一种变化，那就是我们正从以往的“政策性开放”向进一步的“体制性开放”转变。    

解放评论：该如何理解您说的这种从“政策性开放”到“体制性开放”的转变？    

张幼文：如果说，当年以深圳、浦东为代表的沿海经济“特区”、“新区”，是开放的一个起点。那么从未来看今天，现在搞自贸区试验，将是今后几十年开放的又一个新起点，是开放的升级版。这个升级版跟以前相比照，当时的起点是“优惠政策”、“特殊政策”，今天开放的起点就是“制度创新”。    

交代清楚这样一个背景，再说什么是“制度创新”就更容易理解了。就拿涉外经济领域来讲，“优惠政策”通常表现在关税、税收的减免，还有政府给到的各种补贴、土地价格的优惠。但下一步，对外开放的“制度创新”将体现在两个方面：政府职能和开放领域。   

所谓政府职能上的“制度创新”，在对外开放上的表现，就是进一步思考，政府如何管理市场、服务于市场。其中最大的核心问题就是推进审批制的改革，这涉及对政府管理内容、政府与市场之间关系的进一步厘清，涉及如何提高政府相关服务的透明度、便捷性。这显然是传统意义上的“优惠政策”无法覆盖的，是具有根本差别的。    

至于“开放领域”，关涉哪些部门更多开放、怎样开放，这些本身是专业领域的制度安排，不是特殊政策。    

解放评论：在您看来，若想实现真正意义上的制度创新，需要注意哪些问题？    

张幼文：国务院希望自贸试验区“形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”。要实现真正意义上的制度创新，能否形成可复制、可推广的经验，是一块最重要的试金石。从这一点来讲，营改增由上海先行先试进而在全国推广实践的过程，就是当前“制度创新”领域一个生动案例。    

再有，制度创新的核心问题是改革。制度创新会对我们的国内改革、政府改革、行政效率、透明度等提出相应要求。这才是背后最大的变化。