柯华庆：用好民主集中制这剂良方

24日，习近平总书记在武汉召开部分省市负责人座谈会时提出，要完善党内制度体系特别是民主集中制，推进体制机制改革创新。在教育实践活动中，如何利用解决“四风”问题的契机，构建为民务实清廉的长效机制、提高党的领导水平和执政能力？今天刊发的学者观点，从民主集中制这一角度分析，希望能给大家更多启发。

——编 者  

形式主义只图虚名，不务实效，劳民伤财；官僚主义凌驾于群众头上做官老爷；享乐主义和奢靡之风则赤裸裸地追求物质享受，将埋头苦干的工作作风丢到九霄云外。

为什么会出现背离群众路线的“四风”？仔细推究，“四风”之首是形式主义，其实质是为己不为民，而形成“四风”的根本原因则是党员干部的选、用、任以及激励机制存在不足。

如何以实际行动密切党群关系、取得群众满意的实效呢？实效有短效、长效之分，因此实现方法也有两种：一种是阶段性的集中教育活动，通过学习动员等，比较容易收到阶段性的实效；另一种是通过结构性的制度建设实现长久的实效。此次教育实践活动要求“整改落实，建章立制”，意味着我们不仅要在一段时期内集中解决突出问题，也要从制度上保证群众路线的实现，追求长效。这个制度就应是民主集中制。

毛泽东曾指出，“先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合。”民主集中制不仅仅适用于党的组织生活，也适用于群众路线。只有将民主集中制广泛应用于群众工作，才能真正贯彻群众路线。应当说，民主集中制是建设社会主义民主的最根本方法和最有效途径，而群众路线的实质就是最广泛的社会主义民主。

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。两者该怎么结合？是民主多一点还是集中多一点？“少数服从多数”，是简单多数还是2/3多数？当赞成和反对人数相等时怎么办？“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见”，“经常”又是多长时间一次？

还有，对于违反民主集中制的党员干部没有明确惩罚机制。由于缺乏具体的程序化规则，民主集中制执行得好不好，大多依赖于领导干部的个人能力和威信，民主集中制常常倾向于集中制。如何限制独断专行是一个现实问题，也是许多地方一把手应当思考的问题。这是某些党员干部唯上的根源，也是党员干部背离群众路线的根本原因。

实效主义主张，应该首先确立正当而又可行的目标，根据目标选择有效的制度，在实践中检验制度的实际效果。如果我们在干部的选、用、任过程中实现充分的民主集中，不仅仅是在党的内部建设民主集中制度，也将这一制度建设运用到群众工作中去，我们就能促使党员干部更好地把为民作为自己的价值追求。通过机制，让服务群众、为民造福的党员干部得到更多的提拔，让那些大搞“四风”的人无利可图。长此以往，我们党就能够更好做到一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。

正因如此，从制度层面、法律层面建设民主集中制，方能把柔性原则变成刚性规则，让民主和集中具体有机结合、党的领导和群众路线有机结合，从而有序扩大民主。这是群众路线长效机制的关键所在，也是建设社会主义民主的根本途径所在。

（作者为中国政法大学法学院教授、博导）