以制度改革破解市民化非制度性障碍

据统计，2012年我国城镇常住人口占全国人口的比例接近53%，但真正拥有城镇户籍居民身份的，还不到 35%。可见，在传统城镇化模式下，很多农民工实际上处于一种“半城镇化”状态。造成农民工市民化困境的因素，既有户籍、土地、社会保障制度方面的障碍，也有与城市适应相关的文化心理等方面的障碍。前者是农民工市民化的制度性障碍，后者则是非制度性障碍。

农民工市民化进程中存在非制度性障碍

农民工市民化，不仅指农民工职业非农化和身份的城市化，更是指其在生活方式、价值观念、社会心理等层面与城市居民趋同，最终实现城市融入。在此意义上，农民工市民化的非制度性障碍，主要体现在以下几个方面。一是生活方式和思想观念的城乡差距。如根深蒂固的土地情结，使农民工难以适应城市文化，有意或无意地与城市生活拉开距离。二是文化程度不高，职业技能水平偏低。国家统计局数据显示，2012年全国农民工总量达到26261万人，不识字或很少识字、小学、初中、高中、中专、大专及以上所占百分比分别为1.5%、14.3%、60.5%、13.3%、4.7%、5.7%。在农民工中，接受过非农职业技能培训的仅占25.6%。三是社会资本匮乏。在生活和工作中，农民工往往更愿意与自己的亲友和老乡交往，而较少与城市居民交往。农民工的社会资本积累，呈现规模小、封闭性强、缺乏社会支持网络等特征。社会资本匮乏无疑增加了农民工城市融入的难度，城市社会对农民工“经济接纳、社会拒斥”的态势，短时间内难以得到根本的改变。四是身份认同困难。半城镇化状态使农民工难以产生确定的自我身份认同，极易形成“过客”心理和边缘化心理。

非制度性障碍的产生与制度有关

第一，农民工市民化进程中以文化心理为主要内容的非制度性障碍，往往被认为是农民工群体本身所具有的某种劣势特征，且与刚性的制度没有直接和必然的联系，其实则不然。部分农民工虽有较强的城市化意愿，但仍然在城乡之间做候鸟式流动的真实原因，不是他们不愿放弃农村乡土，而是不能、不敢放弃。土地是农民一直以来的生存根基。城市化过程中土地征用与流转制度不完善，导致农民工权益受损。在城乡社会保障制度不公平不完善，未来生活、工作、养老均面临较大的不确定性时，农民工自然不敢冒成为城市贫民的风险。这表明，阻碍农民工市民化的不是落后的生活方式与思想观念，而是他们无力承担市民化的成本与风险。农民工所做的决定，往往不是基于文化心理“情结”，而是“理性”的选择。

第二，农民工文化素质不高，是城乡之间不公平教育制度的结果。从长远来看，现阶段城市教育体制对农民工子女存在的准入门槛和隐性歧视，特别是新生代农民工及其子女在受教育上的不公平待遇，极有可能形成“教育贫困”的代际转移，为未来经济社会发展埋下隐患。进入城市后，后续文化教育和职业技能培训是提升农民工文化素质的重要途径。但是，不公平的就业与收入分配制度，导致农民工工资收入低、工作时间长、劳动强度大，没有足够的资金、时间和精力投入经常性、较长期的培训计划，从而影响了农民工参加职业培训的积极性。此外，当前农民工培训制度不完善、培训规划落后、政府培训资金投入不足、师资力量欠缺、培训内容针对性不强等，是农民工文化素质和职业技能提升缓慢的主要原因，其直接结果就是农民工无法满足城镇化、工业化过程中，对熟练技术工作越来越高的要求。由此看来，改革和完善教育培训制度，提升农民工文化素质和职业技能，保证农民工子女获得公平的教育机会，不仅仅是农民工自身的责任，更是政府和全社会的责任。

第三，农民工社会资本的匮乏，既有农村背景的原因，也有个人能力的原因。但农村背景仅仅是农民工在城市中社会资本起始存量低的原因，而非增量低的原因。为什么农民工城市社会资本普遍难以拓展？城市的住房制度无疑是重要的制度诱因。目前，我国的住房公积金制度、经济适用房制度以及廉租房制度，基本上都只针对城市居民，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。除了居住在集体宿舍、工棚和临时安置点，大多数农民工都居住在环境恶劣的“城中村”或者城市角落与边缘地带的简易出租屋中。这种边缘化、“孤岛”化的居住形态，限制了农民工与城市社会的交往，并进一步塑造了边缘化、“孤岛”化的心态，阻碍了农民工城市社会资本的获得。

第四，考察文化心理背后的制度关联，可以看到农民工的心理问题更多的不是阻滞市民化的原因，而是市民化阻滞造成的后果。当农民工群体在社会身份、经济地位、社会保障、就业、住房、教育等多个制度层面，都遭受不平等待遇时，群体的心理就会出现隔膜、自我封闭、“过客”心态等特征。

可见，唯有对农民工身份与经济地位具有决定性影响的制度（如户籍、就业、土地、社保、住房、教育制度等）进行改革，并取得了实质性的突破，以上问题的根源才可能彻底消除。因此，政府在破解非制度性障碍中应承担起主导责任，大胆进行制度创新，加强针对性，以期取得突破效应。