“立案难”根源在司法行政化和工具化

“立案”是纠纷进入法院的唯一入口，公民经由立案才得以启动庞大而繁杂的司法程序，缺少了这个支点，权利便失去了被兑现的可能。但一直以来，法院的立案问题屡遭诟病，甚而成为法院“三大难”之一。

“立案难”是司法诸多问题的集中反映。借用现在的流行说法就是，“立案难”是个伪命题，司法的行政化和工具化才是真命题。立案并无可难之处，无论是《民事诉讼法》还是《行政诉讼法》均有明确规定，只要属于法院的主管和本院的管辖，符合起诉的形式要件，法院均应当受理，对于不予受理的应当出具法律文书，当事人可提起上诉。对法院来说多一个案子也只是多一份工作量，在上诉制度的制约下似乎不至于为了“偷懒”而大面积有案不立。导致法院应立而不立的原因主要是内部管理的行政化和法院整体的工具化，具体表现为：一是考核，二是信访。

几乎所有律师都知道一个“潜规则”，不要在每月月底或者年底去法院起诉，去了也是浪费车钱。法院有一个内部的审判质效评估系统，也就是考核系统，评先进、选模范都是数字说了算。虽然各个法院评估系统设置的指标略有不同，但所涉及到的内容大同小异。在众多指标中，“结案率”是权重最高的几项数据之一。结案率的分子是结案的数量，分母便是受案的数量。在大多数法院已经开足马力，超负荷运作的情况下，想要在结案率上表现出彩甚至只是勉强过关，控制好“分母”便是唯一的选择。这就是为什么月底或年底难以立案，法院在考核的压力之下，只能走“关水龙头”的捷径。

如果说因考核引发的“立案难”可以通过法院内部调整予以解决的话，因上访引发的“立案难”在目前的政治生态下，几乎没有解决的可能，而这恰恰是真正需要解决的问题。前述“立案难”带有时机性、阶段性，只要避过特定时间，障碍自然消除，大多数情况下不会对公民权利造成实质性影响（当然也会有影响，但总体“危害”不大。大多数法院即使关了“水龙头”，如果当事人的问题确属紧急，也会在斟酌之后“特事特办”），且在目前去行政化的司改大背景下，取消考核也已成定势。但在“法者，治之端也”的法治工具主义，继而是司法工具主义的思维模式下，法院作为众多社会矛盾处理环节中的一个，极难获得相对超脱的地位。为了配合其他环节的运作，在面临“权力—权利”对抗之时，必然会选择站在“权力”的一边。而“不予立案”既能将这种对抗排除在法院之外，防止“进来出不去”的“引火烧身”，又能使这种对抗非公开化、隐蔽化，自然会成为法院处理此类问题的最佳选择。就算立案上采取“登记制”，法院也完全可以在登记之后设置种种门槛，使纠纷“进入程序但却不启动程序”，公民面临的境况无任何改变。可以说宪法规定的“独立行使审判权”一天不实现，“立案难”便一天不能解决。

立案在整个诉讼程序中极为特殊。在诉讼的大部分阶段，法院与双方当事人形成三角关系，法院居中被动裁判。在这些阶段，司法对程序的控制和引导因受制于当事人权利之间的互动和对抗而难有“操作”空间。立案阶段则极为不同，当事人之间的对抗尚未形成，公民权利所直接和主要面对的是法院的司法权，且司法权占据了绝对的优势地位。这就导致一旦法院“夹带私利”则最容易“操作”的环节便是立案，这也是为什么最没有技术含量的立案变得那么“难”。因此，要根除“立案难”，单纯的技术性调整并不能解决问题。“登记”还是“审查”不是问题的关键，解决不好法院面临的问题，就解决不好公民面临的问题。必须立足于消除司法的行政化和工具化，让法院除了依法审判之外，不成为实现任何目标的工具，这才是根除“立案难”的良方。

（作者系武汉大学法学院教授）