严登才：如何实现易地搬迁与移民脱贫的良性互动

2015年6月18日，习近平总书记在贵州省调研时系统阐述了分批分类扶贫理念，并概括为“四个一批”，即“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”。“通过移民搬迁安置一批”是指通过政府组织和引导，将生活在生存条件恶劣地区的贫困人口有计划地搬迁到自然条件相对较好的安置点，通过后续帮扶实现脱贫。易地扶贫是破解生存条件恶劣地区贫困人口的生存与发展难题的重要举措。然而，一些地区在实施过程中出现了安置点规划不科学、安置措施扶贫效果差、资金整合难度大、移民自筹资金压力大和生计转型后就业难等问题。这些问题不仅制约了易地扶贫的效果，而且可能造成新的贫困。如何将搬迁转变成贫困人口脱贫与实现发展的机遇，实现两者的有效衔接，需要应用系统思维和方法进行统筹安排。

因地制宜探索安置模式。不同地区贫困人口的发展诉求、文化程度、技能水平、家庭经济状况和搬迁意愿程度存在较大的差异，而且地区的自然地理环境、资源禀赋和产业发展状况等也存在较大的差异。因此，易地扶贫没有标准化的模式和现成的模板可以套用。这就要求地方政府结合移民特点和地区实际，因地制宜探索适合本地实际的移民安置模式。各地可结合地区资源优势，依托小城镇、旅游景区、当地企业和产业结构调整契机、创新安置模式，实现搬迁与生计重建的有效衔接。

优化安置点选择，为移民发展创造条件。安置点的选择关系到移民的社会融合与适应、社会关系网络与生产生活系统的重建、移民及其后代的发展和生活环境的改善等。在选择安置点时，除了考虑环境容量和生存资源外，还需要综合考虑社会、经济和文化等因素，如安置点的区位、经济发展水平、文化习俗和二三产业发展潜力等。在少数民族地区，尤其需要注意不同民族在宗教信仰和生计模式上的差异。在综合考虑上述因素的基础上，通过安置点的优化、比选，使其既方便移民生产生活，又为移民发展创造了条件。

尊重移民意愿，维护移民权益。在规划与实施过程中，要保障和维护移民的补偿权、知情权、发展权、参与权和申诉权等。对于移民的有形资本损失，需要按照市场价格进行补偿，减轻异地重建生产生活系统的负担。对于补偿补助标准、安置方案、移民政策、办事程序、办事结果等，需要有专门部门负责信息公开和解读。对于移民安置目标不应局限于收入这一层面，最终的目标是实现移民可持续的生计。这就要求地方政府做好产业发展、社会保障、培训就业等专项规划和实施方案的编制工作，并按照中央精准扶贫的要求认真执行。对于移民参与，应贯穿于工程的全过程，包括安置及相关专项规划的编制、决策与实施等阶段。如果移民的权益受到侵害，需要有畅通的表达渠道，相关部门需及时做出回复并予以解决。

加强组织机构建设，确保工作顺利开展。移民是一项十分复杂的“人口—资源—环境—社会—经济系统”的修复、调整和重建的系统工程。在实施过程中，不仅涉及诸多政府部门，而且涉及诸多社会事项，如安置点选择，宅基地分配、房屋建设和劳动力培训等。这项系统的社会工程，必须有坚强的组织领导才能顺利实施。为了确保易地扶贫工程得到统一的组织、指挥与行动，各省需要成立专门的领导小组，负责指导、协调、监督易地扶贫工程的实施；成立移民领导机构和管理机构。对于大规模的易地搬迁工程，需要进一步细化工作，成立专项工作组，确保各项工作落实到人。

完善目标考核机制，高效完成扶贫任务。实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标是一项具有挑战性的工作。为了提高政府部门及其工作人员的积极性和责任感，按时、按质、按量完成脱贫目标，需要完善现行的目标考核机制。在实施过程中，需要根据搬迁安置完成进度、移民安置质量、安全事故、资金管理、移民信访、政策落实、建房质量和生计重建效果等指标对机构和个人定期开展检查和评比工作。根据检查评比结果，对先进单位和个人进行奖励，对落后单位和个人进行处罚。此外，需要将移民搬迁安置工作纳入各级政府目标管理，作为年度考核和提拔任用干部的重要依据。

整合部门资源，形成工作合力。不论是自愿还是非自愿移民，易地搬迁的负面影响是无法避免的，如社会关系网络瓦解和生计模式断裂等。降低搬迁的负面影响，增强搬迁的正面效应离不开政府的支持。但是，仅依靠单个或几个部门的力量无法实现移民脱贫与发展的目标。因此，需要整合不同政府部门的资源，确保稳定与可靠的外部支持。具体来说，发改委、财政、扶贫、水利、农业和林业等部门需要结合本单位的职能，以项目或资金的形式支持移民发展。在坚持政府投入为主的同时，需要增加金融资金对扶贫的投放，吸引社会资本参与扶贫开发。