燕继荣:消除属地化管理的弊端

燕继荣:消除属地化管理的弊端

摘要:现在要建立全国统一的制度,加强中央权力的协调性,跨地域之上要有更强大的协调能力,全国统一布局。现代公共管理很多强调的就是协同性、协调能力,这是我们一个短板。当然现在有所改善,比如正在推进的京津冀、珠三角、长三角区域协同发展。

十九大报告提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。从一个现代国家的发展标准来看:国家统一性整合表现在三个方面:第一,主权统一,其标志是领土完整,国家主权独立且不被分割;第二,治权统一,不同地区具有相对统一的管理办法,法定的中央政府管理权力在统一的管辖范围得以实施;第三,公民权统一,不同地区、阶层的公民享有基本相同的权益。现代国家应该是均等化、统一性、一致性的,公民的权益应该是平等的。为了推动实现这一目标,就要有制度、体制的创新,实现国家治理体系的现代化。

首先,要破解属地化管理的困境,建立全国统一的管理体系。历史上形成的管理体制很多是属地化管理,不只是经济发展,基本上所有社会事务都是属地化管理,这恰恰制造了区域之间的差距和不够协调,把很多事情搞复杂了,因为地方只管自己这一块,容易形成地方主义。这种以行政属地化为基础而构建的一套管理体制,在很大程度上分解或者碎片化了国家资源,使管理变成以地方为单位的相对割裂状态。地方主义不是简单的地方上追求地方利益,而是由于既有体制已经造成这种格局,没有其他选择,又缺少协调机构,必然会有这些问题。

例如,高速公路的管理收费制度就是以省为界线,显然造成了地域上的差别,相当于每个省弄了一个国门、海关,车到这里都要停一下交钱。其他很多问题都是这样。比如在资源配置上,经济发展不是以区域协同为单位,而是以省市为单位,全国的GDP总任务分到各个省,省里再往下分,以前一直分到乡里,各个地方都要发展政绩,最极端的就是这个乡引进企业,那个乡建开发区,相互竞争,甚至相互挖墙脚。把国家的经济指标引入属地行政化的方式来分解,没有协调机制,重复建设、产能过剩、恶性竞争等情况就可能发生。

其次,要以基础设施和公共服务的均等化推动城乡、地区之间的均衡。从国外来看,欧美国家的均等化达到一定程度,首先需要一段时间,其次是依靠市场的力量,亦即政府给出政策导向,民间自己做出选择,最终促成地区之间相对均等。就我国目前来看,体制、机制的变化最终还是应回到政府职能上,政府这只手要多做杠杆,多做政策导向、利益驱动、激励机制,禁止做某些事情,提出统一合理的标准和要求,然后更多的是让市场、民间去选择,就能达到相对均衡的状态。

最后,要强化中央政府的协调机制和协调功能。现在要建立全国统一的制度,加强中央权力的协调性,跨地域之上要有更强大的协调能力,全国统一布局。现代公共管理很多强调的就是协同性、协调能力,这是我们一个短板。当然现在有所改善,比如正在推进的京津冀、珠三角、长三角区域协同发展。

(作者为北京大学政府管理学院教授)

责任编辑:郭浩校对:刘佳星最后修改:
0