备案审查：全面依法治国的重要抓手

【法学苑】

通过备案审查对下位法是否符合上位法作出法律效力的判断，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职权，也是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的重要工作。作为我国一项重要的宪法制度，备案审查被认为是“人大监督职权中最有力度、最有深度，也最有广度的重要抓手之一”。这项制度旨在使已有的法律体系更加完善，可以说是中国特色社会主义法治体系的一种内在优化机制，对全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系具有重要的意义。12月24日，备案审查工作情况提请全国人大常委会审议，这是新时代加强备案审查工作的一项新举措。

备案审查作为一项正式法律制度，在我国宪法和法律中早有明确规定，特别是监督法和立法法中对此有许多具体明确的规定。2004年，全国人大常委会在法工委下正式设立法规备案审查室，并于2005年底修订《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。备案审查专门机构成立以来，通过沟通协商、不断督促制定机关纠正法规、司法解释，备案审查发挥了实实在在的功效。但长期以来，备案审查的具体工作和实践一直是内部运作。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾把这项工作形容为“鸭子浮水，脚在下面动，上面没有看出来”。

党的十八大以来，我国备案审查制度不断完善和发展。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。近年来，全国人大常委会会围绕“加强备案审查制度和能力建设”这一任务，积极开展了相应的工作，备案审查工作逐步有序加强。数据显示，十二届全国人大以来，常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件。其中，2017年共接收报送备案的规范性文件889件。备案审查机制逐渐完善，备案审查力度不断加大，备案审查工作也走向透明化，逐渐与百姓生活息息相关。

需要指出的是，目前的备案审查制度还主要停留在内部运作层面，对公众参与缺乏有效的反馈程序。但是一旦引入广泛的公众参与机制，审查主体面对数量较大的公众或其他法定主体提出的申请如何进行筛选、鉴别，是摆在备案审查机关面前的首要问题。如果进一步扩大公众参与，可以借鉴国外有关经验，设立必要的门槛，对审查的启动要件进行明确规定，将那些不符合法律要件的申请排除在法律程序之外。否则，备案审查机构可能会不堪重负。此外，对于那些可以进入审查程序中的申请和诉求，如何审查相关的法律规范是否违反上位法，依据什么样的标准，运用什么法律方法来审查，如何处理那些经过审查后，与上位法不符合的法律规范，都需要认真研究。

不可否认，我国的备案审查制度建立的时间不长、经验不足，备案审查制度也曾被批评为“备而不审，审而不决”。但任何制度的完善都有一个过程，完善中国的备案审查制度需要不断摸索，有序推进，不可一蹴而就。

就目前我国的法治发展状况和备案审查制度的现状而言，首先是建立公开机制，逐步公开备案数量、审查建议提请数量、处理情况等相关信息。选取一些符合条件的申请，进行审查形成法律意见，进行公开的反馈。其次，进一步加强备案审查工作力度，切实做到“有备必审，有错必纠”，同时对不违反上位法的法律规范需要进行合法性认定，消除社会各界疑虑，维护宪法和法律权威。再次，依法逐步有序引入公众参与，聚民意、集民智，调动各方面力量，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

最后，需要指出的是，加强备案审查不能以合法性审查来淡化或弱化合宪性审查。备案审查的根本依据是宪法，在强化备案审查的基础上，必须同步推进合宪性审查。唯如此，才能让备案审查成为推动全面依法治国向纵深推进的重要抓手。

（作者：翟国强，系中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）