深化国家监察体制改革决策部署的重大举措

金国坤 北京市委党校法学部主任、教授

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监察法是我国反腐败领域的一部重要立法，为监察工作提供法律保障。它明确了党对监察工作的领导和监察机关的定位，监察工作的范围、职责、权限和程序等基本内容和重要问题。这部法一共分为九章六十九条。包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序，还特别提到了反腐败国际合作，也包括了对监察机关和监察人员的监督。作为一部法律，最后要规定法律责任。这是这部法律的框架结构。下面我就几个主要问题作简要介绍。

一、监察机关的性质

监察机关是什么性质的机关？这就要看监察机关的责任是什么。监察法第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。从这一条我们可以看出，监察机关是专责机关。也就是说它是专责行使反腐败工作的国家机构。监察机关的责任是对所有行使公权力的公职人员进行党纪、政纪和法纪全方位监察。在国家机构体系里面，监察机关是独立于行政机关和司法机关的。所以，它既不是行政机关，也不是司法机关，是一个平行于行政机关和司法机关的国家机构。本来，监察权是属于行政权的一部分，因为行政监察法第一章《总则》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。同时，监察权也有一部分属于司法权，人民检察院行使对贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪的侦查起诉责任，人民检察院属于司法机关。现在，不仅把行政监察权和检察权移交给监察机关，而且移交以后权力的性质也发生了变化，它不再属于行政权和司法权的范畴，而是一种独立的权力，这种权力就是监察权。

监察机关不是行政机关，也不是司法机关，它是政治机关。深化国家监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革。国家监察委员会和党的纪律检查委员会合属办公，监察对象是所有行使国家公权力的公职人员。

二、监察机关及其职责

监察机关分中华人民共和国国家监察委员会（以下简称国家监察委员会）和省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区监察委员会。国家监察委员会是最高监察机关，相当于最高人民法院、最高人民检察院这样的机构设置。在地方上设立省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区监察委员会。国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。

地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。

各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机关、监察专员。监察机关、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。派驻或者派出的监察机关、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。这样，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

就北京市来说，各区监察委员会向各街道、乡镇派驻或者派出监察机关、监察专员。派驻街道的被称为街道监察组，派驻乡镇的被称为乡镇监察办公室。这些监察组、监察办公室与街道纪工委、乡镇纪委合属办公，不再保留街道、乡镇监察科。到目前为止，北京市所有乡镇、街道都已经实现了监察机关、监察人员、监察责任“三到位”，现在开始探索向社区、村派驻或者派出监察机关、监察专员，确保监察工作无盲区、无死角，覆盖到最后一公里。

监察法第十一条第一款规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。一般认为监察委员会是反腐败机构，它的主要职责是查处党员干部、行使公职人员的贪污、贿赂反腐败案件，好像办案成了监察委员会最主要的或者是唯一的职责。其实，监察委员会的第一项职责是，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。也就是说监察委员会的第一项职责是监督检查，而不是接到了举报线索，或者是发现有贪污受贿情况以后进行立案调查。监督检查是常态化的，监察所有行使公权力的公职人员是不是认真履责、依法行政，有没有不作为、不担当、有法不依的情况。

比如，在生态文明建设中，地方党委、地方政府、行使公权力的人有没有很好地执行环境保护法，有没有很好地保护本地方的生态环境，有没有对大气污染防治进行有效地监督，这是各级党委、政府的一项重要职责，也是监察工作的重点之一。根据中央要求，2016年11月29日至12月29日，中央第一环境保护督察组对北京市开展了环境保护督察工作，发现部分饮用水水源保护区违法违规开发建设问题突出。延庆区政府及规划国土、住房建设、水务、环保等部门监管不力，导致白河堡饮用水水源一级保护区内违规建有天池宾馆项目，二级保护区内违规建设山里乐活酒店项目。并于2017年4月12日将督察发现的生态环境损害责任追究问题移交北京市，要求依法依规进行调查处理。根据查明事实，依据有关规定，经北京市委、市政府研究，给予永宁镇副镇长贺迎春行政警告处分，给予时任永宁镇规划管理与环境保护办公室主任张冰山行政降级处分；给予延庆镇城管执法队教导员乔荆京（时任区城管执法监察局指挥中心主任）行政记大过处分等。

监察委员会的第二项职责是，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。这是“亮剑”，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪要进行调查。

监察委员会的第三项职责是，对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。经过监督调查之后，对违法的公职人员、对违纪的公职人员给予党纪处分，对违反政纪的行为给予政纪处分。这些都属于政务处分。如果由于监管不力造成国家财产和人民生命财产重大损失的，造成严重事故的，需要对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。可以看出来，监察委员会监察对象不是单位，不是机关，主要是人，包括所有行使公权力的公职人员，特别是领导干部，因为领导干部是第一责任人。当然，对有关单位，监察委员会可以提出监察建议，要求从制度上堵塞漏洞，预防违法违纪行为再次发生。