中国扶贫绩效与精准扶贫

汪三贵 中国人民大学中国扶贫研究院院长、教授

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一、 中国大规模减贫成就

改革开放40余年来，中国取得了举世瞩目的减贫成就。在人均年收入2300元（2010年不变价）的现行贫困标准下，中国的农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2019年底的551万人，累计减贫约7.6亿人，年均减少11.4%，贫困发生率从1978年的97.5%下降到2019年底的0.6%，绝大多数农村贫困人口在40年间摆脱了绝对贫困，生活状况得到大幅度改善。我国实现了人类有史以来规模最大、持续时间最长、惠及人口最多的减贫进程，取得了重大历史性成就，得到了国际社会的普遍肯定。按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准估计，全国的贫困人口从1981年的8.84亿减少到2015年的970万，累计减少8.74亿，贫困发生率从88.32%下降到0.72%。也就是说，按照这一标准，我国现在已基本没有贫困人口。

改革开放40余年来，中国的减贫速度不断加快。得益于近年来扶贫开发工作力度的不断加强，脱贫攻坚虽然难度越来越大，但减贫速度却在不断加快。20世纪70年代末到80年代末，我国年均减贫速度低于3%；在20世纪90年代这10年间，年均减贫速度低于4%；到21世纪初的10年，年均减贫速度约为10%；而在2010年后的10年中，年均减贫速度超过20%，呈现减贫加速的趋势。

二、 中国扶贫开发成效显著的原因

要理解我国取得大规模减贫成效的原因，首先要明确贫困是如何定义的。对贫困的度量主要以经济福利（如收入和消费）为基础，由于一个国家的整体经济福利只有伴随经济的增长才能够提高，因此经济增长就成为任何采用绝对贫困概念的国家大规模减贫的先决条件。

中国的减贫成效是持续高速的经济增长和有针对性的扶贫开发共同作用的结果。一方面，经济长期高速增长为贫困人口提供了更多的就业和增收机会，同时这也使国力增强，让政府更有能力帮助贫困人口摆脱贫困。另一方面，自20世纪80年代中期以来，中央采取一系列政策和措施对贫困地区实施大规模扶贫开发，推动了我国减贫进程。

（一）经济高速增长的减贫作用

1.经济增长具有决定性作用

从全球来看，东亚地区是近40年来经济增长最快的地区，同时也是减贫速度最快的地区。国内外学者就经济增长对减贫的贡献做过一些研究。他们的研究表明，若将贫困变化分解为经济增长和收入分配，那么经济增长解释了短期贫困变化的70%和长期贫困变化的95%。也就是说，经济增长从短期看带动70%的贫困人口减少，从长期看带动95%的贫困人口减少。

从我国国情来看，改革开放40余年取得的惊人减贫成就与中高速的经济增长密不可分。比如，中国的经济增长与贫困发生率有显著的负相关关系，即随着人均GDP的增长，贫困发生率下降，人均GDP增长越高，贫困发生率下降就越快。按照这一规律，以1978年贫困标准估计的经济增长减贫弹性为-0.52，也就是居民收入增长1%，全国的贫困发生率下降0.52%。可见，经济增长对减贫具有决定性作用。

2.农业发展对减贫的重要性

中国持续的中高速经济增长对减贫有着显著的作用，但不同产业发展所产生的减贫效果不尽相同。其中，第一产业发展具有更突出的减贫效果，以农业为主的第一产业每增长1%，贫困发生率就下降1.13%。

农业和农村经济发展之所以有如此显著的减贫成效，主要有三个方面的原因：

第一，中国的贫困人口主要在农村，农村发展越好，贫困人口受益越大。按照2010年的贫困标准，1978年总人口的80%为农村贫困人口，农业和农村经济发展有利于农村人口增收，对减少贫困作用显著。

第二，中国的贫困家庭主要以农业为生，且越贫困，农业收入占比越高。1978年农村家庭第一产业收入占家庭总收入的比例高达94.1%，2009年农村家庭第一产业收入占比虽有下降，但仍高于80%，达到82.3%。

第三，中国的土地等主要农业资源的分配较为平等，绝大多数农户容易从农业增长中受益。农民是最大的贫困受体，而与农民生存相关的主要生产要素就是土地，土地相关权利直接关系到农民收入水平的高低。

（二）扶贫开发对减贫的重大作用

1.扶贫开发加速减贫进程

我国大规模的扶贫开发是从20世纪80年代中期开始的。1986年，国家成立了国务院扶贫开发领导小组（当时称为国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年改为现名），下设国务院扶贫开发领导小组办公室。此后，各地从上到下成立了专门的扶贫机构，组织开展大规模的扶贫开发工作。当时，国家以贫困地区为工作重点进行扶贫开发，通过加快贫困地区的发展，带动贫困人口的减少，从而实现减贫。

换句话说，贫困人口的减少，一方面靠的是经济增长，另一方面靠的是长期有针对性的扶贫开发，而且后者所发挥的作用越来越大。1978年，我国的农村贫困发生率为97.5%。也就是说，农村100个人中有98人是贫困人口。在这种条件下，最有效的减贫措施就是通过经济增长带动贫困人口收入的增加。但是，经过几十年的发展，我国基尼系数从改革开放初期的0.2上升至0.4，不断扩大的收入差距阻碍了经济增长的成果“涓滴”到贫困人口。而同时，国家经济发展进入新常态，单纯靠经济增长带动脱贫的外部动力不再充足；随着脱贫攻坚的深入，贫困人口的贫困程度加深，脱贫难度加大，使得通过经济增长难以持续带动贫困人口脱贫。所以在这种情况下，长期有针对性的扶贫开发就发挥了越来越大、越来越重要的作用。