中期财政规划的编制和管理

王雍君 中央财经大学教授

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一、  中期财政规划的背景与相关文件解读

（一）背景

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议强调，实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标，必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力。同时还强调，要健全规划制定和落实机制。我认为，这其中的关键词是规划的制定和机制的落实，基本要求是形成合力。

制定财政规划的本质就是要把各级政府部门的政策制定和执行与预算结合。因为政策是一种权威性的政府决定，但其本身不能自我实施。因此，政策与预算的结合是形成强大合力的关键问题。如果预算与政策是两张皮，不能结合在一起，那么合力就不能形成。

在预算的编制、审查、执行、评审中，两者之间的合力是一个关键的问题。只有形成合力，一级政府才会有足够好的治理能力。

2020年中央经济工作会议提出，今年积极的财政政策要提质增效。目前，我国正面临一系列的挑战。如果没有未来三年到五年好的中期财政规划，就很难应对新冠疫情对经济的冲击、对财政收入的冲击，以及对公共医疗卫生体系的冲击。如果中期财政规划不能编制好、执行好，财政政策也就很难提质增效。

2015年01月23日，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，部署加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，全面推进中期财政规划管理。该文件是国发（2015年）3号文件，可见其规格之高。

在这三个背景下，在已经到来的“十四五”规划期间，各级政府部门，尤其是财政部门，应该高度重视中期财政规划的编制和管理。

（二）文件解读

《关于实行中期财政规划管理的意见》(以下简称《意见》)是关系到国家治理、地方治理，以及各个部门财政管理的纲领性重要文件。

首先，我们要理解这个文件的精神实质。该文件讲的是什么？是要编制中期财政规划。意在解决国家治理和地方治理层面的深层次问题，其中以支出政策最为突出。我们知道，大部分政府政策都需要花钱，花钱就会在财政上形成支出。财政支出是综合了各个政府层级的政策，其中包括政府整体的政策和部门的政策。因此，支出政策也涉及两个层次：政府整体的支出政策和政府所属部门的支出政策。支出政策内容包含决定支出有多大的规模、支出重点是应该怎样的、在何处作为重点、何时花钱、花钱要达到怎样的绩效等等。

《意见》中讲到了支出结构固化僵化的问题。这与当前很多地方做支出预算编制时采用基数法有关。基数法即在编制下一年度支出预算时，首先确定上年支出的基数，在上年支出基数的基础上同时考虑下一年度中各项支出的增长因素，由此来核定下一年度各项支出的数额。这种方法很容易导致预算支出结构的僵化。因为通常每年支出的增量很小，而基数会超过90%，甚至达到95%以上。如果我们把基数自动延伸到第二年，那么支出增量通常来说就只有5%至10%。在这种情况下，每年政府支出结构就会固化僵化，难以应对环境的变化。

《意见》中还讲到一个非常突出的问题，就是专项规划、区域规划与财政规划的衔接不够，不利于预算统筹安排。实行中期财政规划的管理就是为了解决实践中长期存在的这一系列的重大问题。这些问题之所以重大，是因为它关系到治理的能力和治理的成效。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。同时还提出，要建立现代财政制度，促进国家的长治久安。在实践中落实这一系列宏大的命题，关键环节就是各级政府部门是否有良好的中期财政规划的编制能力和管理能力。