运用“有解”思维 高质量完成脱贫攻坚战的“南阳经验”

【调研说明】今年是全面建成小康社会的收官之年，脱贫攻坚已到决战决胜之时。习近平总书记强调，到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。南阳市委、市政府深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，坚持精准方略，聚焦问题短板，夯实扶贫工作根基，强化产业扶贫、就业扶贫，加大易地扶贫搬迁后续扶持力度，真督实查促进问题整改，为高质量打赢脱贫攻坚战贡献了“南阳智慧”。

近期，人民日报社人民论坛（人民智库）课题调研组赴河南省南阳市开展专题调研。调研组专家为：农业农村部农村经济研究中心原主任、研究员宋洪远，北京大学政府管理学院常务副院长、教育部长江学者特聘教授燕继荣，中共中央党校（国家行政学院）经济学部教授、博导徐祥临，中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、教授左停，北京师范大学中国扶贫研究院院长、教授张琦。

南阳古称“宛”，商圣范蠡、科圣张衡、医圣张仲景、智圣诸葛亮“四圣”故里，位于河南省西南部、豫鄂陕三省交界处，是南水北调中线工程核心水源区和渠首所在地，是河南全省面积最大、人口最多的省辖市，也是集大扶贫、大山区、大库区、大农业、大移民、大生态于一体的扶贫开发重点区域之一。脱贫攻坚战打响以来，南阳市委、市政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持把脱贫攻坚作为赢起输不起的重大政治任务、第一民生工程，树牢“有解”思维，凝神聚力打好“四季攻坚”硬仗，创新落实兜底保障机制，真督实查促进问题整改，走出了具有南阳特色的脱贫攻坚之路。2014年以来，全市累计实现78.65万贫困人口脱贫，内乡、镇平、方城、淅川、南召、社旗、桐柏7个贫困县摘帽，1100个贫困村出列，贫困发生率由2014年底的6.63%下降到2019年底的0.63%。

发挥党和政府主导作用 激发贫困群众内生动力

全面小康路上一个都不能少，是习近平总书记代表全党向全国人民和世界人民作出的庄严承诺。实现这一承诺的重点、难点在于解决农村低收入群体的贫困问题，尤其是如何激发低收入群体自觉摆脱贫困的内生动力。南阳市委、市政府深刻理解习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述，把脱贫攻坚作为工作的重中之重抓好抓实，坚决贯彻落实党中央和河南省委对脱贫攻坚的决策部署。中共中央党校（国家行政学院）经济学部教授、博导徐祥临认为，南阳市脱贫攻坚靠内生动力，经验十分丰富，简要而论，关键在于党的领导，根基在于增强农民群众自强自立的自我发展能力。

党建引领，强化脱贫攻坚组织保障。党的领导体现在党的理论和路线方针政策上，体现在党的执政能力和领导水平上，同时也体现在党的严密组织体系和强大组织能力上。南阳市把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来，以全域党建引领脱贫攻坚，创新运用“四议两公开”（即村级事务通过村党组织提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，且决议公开、实施结果公示）工作法助力脱贫攻坚，把党的领导与村民自治、党内基层民主与农民主人翁地位融为一体，得到了基层党员、干部和群众的拥护。这套民主决策程序贯穿于贫困户精准识别、精准退出及企业帮扶的全过程，有力地激发了农民群众的主人翁责任感和使命感。南阳市的脱贫攻坚形成了从“破解脱贫攻坚难题”，迈向“脱贫攻坚高质量”的喜人局面。在解决贫困群众共性难题的同时，不断满足个性需求，做到了贫困群众的获得感和满意度不断提升。

因地施策，完善脱贫攻坚政策体系。针对贫困群众增收产业薄弱、基层工作中无抓手、部分干部思想困惑等问题，南阳市委、市政府将完善政策作为打赢脱贫攻坚战的核心，着力解决脱贫攻坚政策体系的“肠梗阻”。根据群众的生产生活规律，创造性地实施了“四季攻坚”行动，在不同的季节实施不同的政策，落实精准要求，强化工作举措，夯实了基层群众基础。春季实施基本政策、基础项目“双基”攻坚，从健康、教育、危房改造等方面澄清“15大类128项基本政策和基础项目指标底子”；夏季实施产业、就业“双业”攻坚，切实解决贫困人口的增收问题；秋季实施村容村貌、户容户貌“双貌”攻坚，着眼于改善农村环境，提升全面奔向小康的“精气神”；冬季实施志智“双扶”攻坚，着力激发贫困群众增收内生动力。

用活载体，激发贫困群众内生动力。南阳市切实把贫困群众自我发展能力放在重要位置，坚持扶贫同扶志、扶智相结合，创新方式方法，运用活动载体，激发贫困群众脱贫致富的内生动力，凝聚起了打赢打好脱贫攻坚战的强大合力。一是落实“三个一”工作。即每月至少召开一次培训会，每月至少开展一次积分评定兑奖活动，每月至少召开一次讲评会和故事会，激发贫困群众动力。二是开展“六个一”活动。即开展一次集中宣讲活动、实施一次村容村貌集中整治、培养一个“明白人”、宣传一次政策、开展一次餐叙、打扫一次庭院等活动，全面提高贫困群众对扶贫政策的知晓率和应用率。三是以“三个突出”导向倡树新风。突出党建引领、移风易俗和典型培育的示范带动作用，坚持把精神文明建设纳入脱贫攻坚大局中进行统筹和部署，提升脱贫攻坚的“精气神”。

打造特色扶贫新模式 实现区域性整体脱贫

发展产业是实现脱贫的根本之策。习近平总书记指出，发展扶贫产业，重在群众受益，难在持续稳定。要延伸产业链条，提高抗风险能力，建立更加稳定的利益联结机制，确保贫困群众持续稳定增收。农业农村部农村经济研究中心原主任、研究员宋洪远认为，河南省南阳市深入贯彻党中央精准扶贫基本方略和习近平总书记重要讲话精神，以精准为方略，以质量为根本，聚焦问题短板，厚植产业优势，引领贫困农民减贫增收，夯实了扶贫工作根基，为高质量打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。

绿色化发展，开创生态扶贫模式。南阳市既是扶贫开发重点区，又是南水北调中线工程核心水源涵养区和渠首所在地，扛着保生态、战脱贫“双重”政治责任。南阳市政府树牢绿水青山就是金山银山理念，把脱贫攻坚和生态保护“两篇文章”一起做，用青山绿水“铺就”生态产业脱贫之路。瞄准将南阳打造成山川秀美“花果山”的发展目标，围绕“林”字做文章，坚持经济与生态效益相结合，形成林+苗、林+果、林+药、林+菌、林+游、林+禽、林+蚕等“林+N”产业扶贫模式。同时，规划建设水源涵养地有机农业区，打造绿色有机林果生产基地；规划建设城市近郊都市生态农业区，打造观光休闲都市生态农业经济圈；规划建设平原优质粮油主产区，打造粮油生产核心区；规划建设岗丘山地特色生态农业区，打造菌药畜高效特色产业带，着力用青山绿水“铺就”生态产业脱贫之路。

规范化引领，探索服务扶贫模式。脱贫攻坚工作开展以来，南阳市委、市政府强力推进深度贫困县脱贫攻坚工作并取得明显成效，形成了以服务促脱贫的模式。第一，党建引领。强力推进全域党建工作，统筹产业、区域、行业发展的实际需求，灵活采取“支部+支部”“支部+企业（合作社）”“支部+基地”“支部+电商”等多种形式成立非建制性联合党组织，与产业专班相匹配，形成高效便捷的协调机制。第二，专班推进。成立苗木花卉、中药材、食用菌、艾草等产业扶贫专班，分别由县处级领导牵头，相关行业部门为牵头单位，谋划产业规划，探索带贫模式，完善联结机制。第三，科技助力。一方面整合林业局、辛夷办、蚕业局等相关产业部门培训资源，对贫困群众实施订单式技能培训；另一方面由龙头企业（合作社）无偿给群众提供种苗和技术支持，从技术层面破解产业发展制约因素。第四，改革推动。统筹全市产业分布和群众产业发展基础，着力发展新型经营主体，搭建产销平台，抵御市场风险，拓宽产品销路。

特色化提升，形成产业扶贫模式。发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，在创新扶贫产业发展的方法和路径上下功夫。南阳市立足各县域经济发展资源实情，坚持因地制宜，采取“菜单式”扶贫。夯实“短中长”产业扶贫模式。“短线”：建成食用菌、稻虾共作、艾草等见效快、效益高的扶贫产业示范基地1123个，贫困户当年参与、当年见效；“中线”：以猕猴桃、月季、山茱萸、茶叶等为重点，大力发展林果、花卉、中药材“三大产业集群”，带动贫困户2—3年内实现收益；“长线”：依托43家A级景区，开发全域旅游扶贫，让贫困群众持续增收奔小康。“短中长”模式使贫困户真正融入产业链中，实现稳健收入来源。

组建综合兜底网络 建立脱贫长效机制

习近平总书记强调，对没有劳动能力的特殊贫困人口要强化社会保障兜底，实现应保尽保。南阳市聚焦特殊贫困群体攻坚，把建立兜底保障机制、有效防止返贫摆在重要位置，着力解决贫中之贫、困中之困和脱贫攻坚最难啃的硬骨头。中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、教授左停表示，南阳市各级部门高度重视社会保障兜底脱贫的重要性，把兜底保障脱贫视为脱贫攻坚的基础性工作，在社会保障兜底脱贫领域进行了系统的、创新性的、前瞻性的探索，改善了兜底对象的生活质量、解放了相关家庭的生产能力、提高了基层扶贫工作的效率。

践行以人民为中心的发展思想。南阳市在脱贫攻坚过程中，切实增强了贫困人口的获得感、幸福感。如，为解决农村无自理能力或半自理能力人员、80岁以上独居分散特困供养人员、其他需要集中兜底人员等“三类”人员脱贫问题，灵活采取“四集中”(镇敬老院集中供养、村级幸福大院集中托管、社会福利机构集中托养、乡镇卫生院或精神病院等医疗机构集中康复)的综合保障措施，彻底解决生活难、自理难，照料难、护理难、医疗难等“五难”问题。“四集中”实施过程中，整合旧学校、场部、工厂等资源、建设养老阵地，也促进了乡村的基础设施和乡风文明建设，促进了乡村新的服务业态的成长；对特殊群体(鰥寡孤独、老弱病残、憨傻痴呆)不留死角的全覆盖，体现了社会主义人道关怀，也是以人民为中心发展思想在扶贫工作中的具体运用。再如，通过聚爱合作社和光伏扶贫两个全覆盖，拓展了贫困人口的基础福利来源，有效地改善了贫困人口的生活质量。

运用“有解”思维扎牢保障底线。加强对特殊困难群体的民生保障，实现其有尊严的生活，是社会主义制度优越性的重要体现。南阳市坚持运用“有解”思维，聚焦特殊贫困群体攻坚，全域化推进实施贫困户、低保户“两户合一”工程，将建档立卡贫困户的“六类户”（未脱贫户、新识别贫困户、因学因灾返贫户、边缘户、已经实行人保但未户保的贫困户、无劳动力户）“四类人”和（“两残”人员、困境儿童、困难老人、失能半失能人员）全部纳入低保范围，扩大保障面，确保脱贫攻坚的质量和成色。一是持续实施政康保工程，解决因病致贫返贫问题；二是接续推进政福保工程，市财政每年列支1000万元作为保险费用，解决因突发事故造成的返贫问题；三是探索推出防贫保工程，整合民政临时救助等资金，从源头建立“未贫先防、返贫预警、骤贫兜底、脱贫保稳”机制，用市场的办法防贫堵贫。

发挥督导机制的“鲶鱼效应”。脱贫工作千头万绪、任务繁重，没有良好的作风不可能打赢这场硬仗，应付思想和消极情绪时常干扰脱贫工作，南阳市运用督导机制很好地解决了这一问题，开创了“四访”（市级领导随机暗访、民主监督定向暗访、扶贫部门定向暗访和监管力量专项暗访）联动、“三单”（督查局下发的定向交办单、脱贫攻坚领导小组的催办单、市纪委监委保障脱贫攻坚责任组的交办单）交办和“双向”（正向激励政策和反向鞭策措施）激励的督导机制，发挥“鲶鱼效应”，真督实导，用机制创新推动作风转变，确保脱贫“成色”优质，确保脱贫各项工作落实落细落小，都有成效。

三点启示

南阳市众多脱贫攻坚的创新“做法”受到广泛瞩目，医保救助工程推广全国，脱贫工作中形成的“南阳路径”“南阳经验”“南阳模式”值得借鉴学习。北京大学政府管理学院常务副院长、教育部长江学者特聘教授燕继荣指出，南阳提供了丰富的系统的减贫经验，证明了中国政府脱贫攻坚战略和政策的成功，也验证了中国扶贫工作的基本理论。

“南阳路径”实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。当前，我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的历史交汇期。做好二者的有机衔接和协同推进，既有利于巩固脱贫攻坚成果，培育长效脱贫机制，又有利于促进农业农村优先发展，推动乡村全面振兴。南阳市深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，前瞻性谋划高质量脱贫与乡村振兴相衔接，其在产业扶贫规律的探索上尤为明显。主要体现为两点：一是突出抓好本地特色农业产业。通过带动各县积极发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接，实现精准扶贫和特色产业发展相互支撑、互为推手，实现产业“造血”拔穷根，农业产业扶贫“见成效”。二是坚持绿色减贫理念，以绿色发展引领乡村振兴。生态振兴要继续以“两山”思想为指导，将生态振兴与产业振兴融合起来，推动生态资源向资产与资金有序转化，实现生态保护与经济发展“双赢”。

“南阳经验”推动国家治理体系现代化的地方治理创新。脱贫攻坚，加强领导是根本。扶贫工作开展以来，南阳市委、市政府深掘脱贫攻坚发展规律，从政策机制、保障机制、产业扶贫延续性发展、区域经济高质量发展等方面为突破口，积极探索精准扶贫的有效途径。一方面，南阳市着力构建起政府、市场、社会协同参与的“大扶贫”格局，推动着贫困治理领域的改革创新，聚焦各地贫困地区特色资源，制定“四季攻坚”强势破题，开创了“四议两公开”工作法、“432”督导机制等一系列治理创新实践，彰显了政府对于贫困地区和贫困户多元化、差异化需求的综合性回应能力；另一方面，南阳市坚决发挥党的领导作用，以全域党建引领脱贫攻坚，带动党群干群凝心聚力谋发展。

“南阳模式”构筑解决相对贫困的长效机制。兜底保障不仅是解决绝对贫困问题的必要举措，也是解决相对贫困问题的重要安排。南阳市加快解决突出问题，落实兜底保障。充分发挥防止返贫监测帮扶机制作用，建立“两户合一”托底板、“三保工程”防风险、“四个集中”兜底线三道防线，织密织牢兜底保障网络，全面排查整改影响脱贫的突出问题，通过制定差异化的稳定脱贫和防止返贫的帮扶政策、建立健全返贫监测预警体系和动态帮扶机制，对返贫人口和新发生贫困人口及时予以帮扶，强化就业扶贫、产业扶贫和易地扶贫搬迁后续扶持，建立健全支持乡村振兴的政策体系，以深化农村改革为基础，大胆探索政府主导下多元主体共同参与的脱贫攻坚与乡村建设模式。

（执笔：陈阳波、焦杨、王爽）

（注：本报告系“2020国家治理创新经验（精准扶贫）课题调研”阶段性成果之一）