新时代长三角高质量一体化发展的战略构想

【中图分类号】F127    【文献标识码】A

2020年8月20日，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话。他强调，要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，结合长三角一体化发展面临的新形势新要求，坚持目标导向、问题导向相统一，紧扣一体化和高质量两个关键词抓好重点工作，真抓实干、埋头苦干，推动长三角一体化发展不断取得成效。面对百年未有之大变局和复杂多变的国际经济形势，综合实力最为强劲的长三角正日益成为引领国民经济高质量发展的高地。

新时代长三角高质量发展与一体化发展的关系

区域一体化是若干经济主体为谋求共同利益而促使生产要素在区域间流动与重新组合的过程，能够起到从密度、距离和分割等维度重塑经济地理空间的作用。作为我国区域一体化的先行示范窗口，近三十年来，长三角取得了举世瞩目的历史性成就。然而，随着国民经济逐渐由高速增长阶段转向高质量发展阶段，长三角一体化面临全新的机遇与挑战。习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会时强调，长三角需紧扣一体化和高质量两个关键词抓好重点工作。这与2019年12月印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》形成呼应，共同为长三角要素一体化、政策一体化向纵深迈进指明了方向，成为处理长三角资源共享问题、利益共得问题以及行为约束问题的基本准则。

新时代长三角高质量发展与一体化发展的辩证关系，主要表现为以下三个方面。第一，一体化发展是加快长三角资本、人才、技术等各类优质要素高速、高效、高质量聚合的必然选择。长三角一体化的政策实践由来已久：2008年颁行的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、2010年实施的《长江三角洲地区区域规划》、2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划》等，无一例外地将大范围、大空间、跨行政区合作定位为长三角互利共赢的必由之路，为长三角一体化模式创新提供了重要价值参考。2018年以来，长三角一体化与京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护与高质量发展等新型国家空间战略相配合，使高度一体化的区域经济格局得到不断巩固。面向“十四五”时期，长三角亟待进一步打破三省一市的行政区边界，深化苏锡常、杭绍甬同城化发展，探索集“区域合作政策—区域合作组织—区域合作章程—区域合作项目—区域合作绩效考核”于一体的五维制度框架，通过市场机制、互助机制、激励机制催化教育、就业、卫生、文旅资源的全域有序流动，助力国民经济的本真复兴。

第二，高质量发展是提升长三角综合竞争力、满足人民日益增长的美好生活需要的永续路径。高质量发展于2017年正式升至国家战略层面，被赋予了理论研究与政策指引的双重科学价值。当前，我国正处在增速放缓、结构调整、政策消化的转型阵痛期，长三角发展面临的宏观环境、依托的微观基础已经发生很大变化，完成由高速增长向高质量发展的阶段转换成为当前背景下的必然选择。相较于全国其他地区，长三角在经济增长、产业实力、绿色发展、普惠共赢、创新能力、对外开放等方面均处于领先地位；同时，长三角人民对于产业兴旺、科技创新、生态宜居、共享互惠、全面开放的诉求也更加旺盛。因此，向更高质量发展迈进，成为新时代长三角的宏伟蓝图。唯有实现长三角的高质量发展，才能更好地带动长江经济带与沿海经济带的高质量发展，最终助推整个国家的高质量发展。

第三，一体化发展与高质量发展是相互渗透的战略组合。推动长三角完成“一体化发展—高质量发展—高质量一体化发展—更高质量一体化发展”的战略演进，是在变局中开新局、在危机中育新机的技术路线。近年来，我国宏观经济面临下行压力，加之中美贸易摩擦频仍、国际保护主义和单边主义盛行、新冠肺炎疫情全球肆虐，塑造以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局时不我待，对长三角高质量一体化发展提出了新的更高要求。长三角地处长江经济带与“一带一路”的战略交汇点，不仅是国内大循环的动力引擎，也是国际大循环的重要窗口。在此背景下，新时代长三角一体化需要彰显高质量发展的多维特征，具体表现为经济增长、产业实力、绿色发展、普惠共赢、创新能力、对外开放等多个领域协同并进，与创新、协调、绿色、开放、共享五大理念一脉相承，驱动新时代区域协调发展战略的理论深化与实践创新。

新时代长三角高质量一体化发展的内在机理

在未来相当长的一段时间内，一体化与高质量将成为长三角的政策发力点，为内在机理分析与战略框架设计提供了重要参考。新时代长三角高质量一体化发展的内在机理主要包括两个方面。

第一，要素供给高质量一体化与政策供给高质量一体化是解决长三角供给侧结构性问题的要领，在国内大循环中起到纲举目张的作用。所谓要素供给高质量一体化，是指资本、劳动、技术等优质要素在不同行政单元间的自由流动。在一体化早期阶段，长三角各级地方政府为谋求更多的改革红利，竞相吸引资本、劳动、技术，诱发了无序竞争、重复建设、市场封锁等一系列问题，出现了典型的“行政区经济”现象。然而，伴随现代交通网络体系的日臻完善，行政区间的物流成本呈现几何式下降，上述短视的要素供给行为显得愈发不合时宜。基于此，长三角在探索中逐渐形成了包括一体化发展投资专项资金、人力资本统一开放市场、技术创新成果交易平台在内的三维组合，极大地增强了优质资本、高素质劳动力、前沿技术的流动性。江浙沪的高质量要素供给可同时为相对欠发达的安徽所享有，成为推进国内大循环的轴心地带。尤其是近年来，长三角一体化高质量发展势头良好，使江浙沪皖要素供给优势互补成为可能。

所谓政策供给高质量一体化，是指各行政区财税分享、投资融资、土地利用、环境保护等政策的良性耦合。为正确处理好长三角内部的资源共享、利益共得、行为约束问题，江浙沪皖通过决策层、协调层、执行层的三级磋商机制，统筹考虑整个长三角的共性特征以及各省市的具体实际，携手优化各类政策供给，破除域内政策壁垒，完成由单一治理向协同治理的蜕变，以高质量一体化保证国内大循环的稳定运行。需要强调的是，作为国家级顶层设计，长三角在实现三省一市内部要素供给高质量一体化、政策供给高质量一体化的同时，更需着眼于更宏大的空间尺度，同京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等新时代区域协调发展战略对接，注重与整个沿海经济带与长江经济带的政策相融，盘活整个国内大循环的分工网络。

第二，稳步扩大国内国际市场需求是完成长三角高质量一体化战略任务的着眼点，将对国内国际双循环相互促进发挥提纲挈领的作用。在当前经济全球化遭遇逆流的严峻环境下，中国旺盛的国内市场需求成为高质量发展的重要支撑，体现出强劲的经济韧性。地处长江经济带的龙头，长三角提供的各类产品与服务辐射全国，有效保障了国民经济的有序运行。当前，世界经济复苏充满不确定性，国际市场需求波动较大，长三角亟待以扩大内需深化高质量发展实践，构建面向全国的一体化生产服务体系，保证“生产—分配—交换—消费”国内大循环链条的稳定性、延续性。另外，更高水平的对外开放是长三角占据国际分工价值链高端的必然抉择。20世纪80年代至90年代，长三角沿袭亚洲四小龙的模式，在人口红利的驱动下，承接国际产业梯度转移，对外输出服装、小型零部件等劳动密集型产品，通过满足中低端国际市场需求嵌入国际大循环分工网络。进入21世纪，随着刘易斯拐点的到来，长三角面临劳动力供给不足、资源约束趋紧、土地价格上涨等多重因素的制约，加之以美国为代表的西方国家贸易保护主义抬头，向“微笑曲线”两端迁移成为最为迫切的任务。值此之际，长三角以高质量一体化为指导，充分利用三省一市的比较优势，依靠近年来在产业升级、自主创新等领域取得的重大突破，乘着自贸区的东风，加快移动互联网、超级计算机、新能源汽车等高附加值产品进驻国际市场的步伐，逐步占据国际大循环的战略制高点。

新时代长三角高质量一体化发展的战略框架

长三角应依托中心城市与节点城市，通过培育中心增长极，确保区域经济高质量一体化运行。长三角地区是中国经济密度最大的区域之一，首位城市上海周边分布有苏、锡、常、杭、绍、甬等城市，市域间交通路网密度极高，为高质量一体化发展提供了现实可能性。为加快长三角“普遍沸腾”的步伐，可将上海作为核心都市圈，增进上海同南京、苏州、无锡、杭州、宁波、合肥六大次级中心城市的经济活动往来。在此基础上，将南京都市圈、苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、合肥都市圈定位为中心增长极，塑造高质量一体化的新格局，继续保持经济中高速增长的良好态势。与此同时，积极同北翼的镇江、扬州、南通，南翼的嘉兴、绍兴、台州，后翼的芜湖、马鞍山等节点城市相协调，联合苏北、浙西、皖北形成“优势集中”的大中心区，向着建设世界级城市群的目标迈进，成为发展国内大循环、深入国际大循环的热点区域。

长三角要把握新基建的政策窗口期，推进产业分工协作，形成高质量一体化产业集群。根据规划纲要制定域内各地市的发展定位，理性分析长三角各等级城市的优势条件，错位扶持主导产业，优化产业空间布局，为高质量一体化注入新动能，以占据国内国际大循环的战略制高点。具体而言，一方面，以上海为中心，协同苏南、浙东，积极拓展总部经济、研发设计等核心产业链环节，积极向以大数据、物联网、人工智能、集成电路、大飞机等为代表的国际产业技术前沿靠拢，打造具有全球竞争力的高质量一体化产业创新高地。另一方面，充分利用苏北、浙西、皖北粮食主产区的综合优势，大力发展农产品加工、大健康、文化旅游等特色产业及配套产业。此外，长三角三省一市应当逐步完善土地供给、筹资融资等配套政策支持，有序引导符合环保标准的轻工食品、纺织服装等劳动密集型制造业向皖北承接产业转移示范区搬迁，待条件成熟后还可沿长江经济带进一步向中西部省市转移，通过改善生产力空间布局实现国内大循环的顺利运转。

长三角应打造生态环境一体化治理平台，合力助推生态优势向经济社会发展优势的高质量转化。出于生产空间高效集约、生活空间宜居舒适的战略考虑，长三角需在水体、大气、固体废弃物污染防治三方面齐抓共管，促进高质量一体化发展，保证国内大循环的可持续性。对于水体治理而言，江浙沪皖水网密布，拥有长江、京杭运河、巢湖、太湖等跨行政区的大型水域，必须按照一体化标准实施对废水的无害化处理，着力改善全域水体水质。对于大气与固体废弃物治理而言，长三角要追根溯源，适时联动，淘汰落后产能，释放环境规制的约束效应，从源头上遏制废气废渣的排放。值得注意的是，在生态环境一体化治理进程中必然会出现开发地区、受益地区与受保护地区的分化，这就需要以系统优化思想为指导，健全高质量的跨区域生态补偿机制。

长三角在加大基本公共服务供给力度的同时，要着力推动基本公共服务高质量一体化。为使高质量一体化成果惠及全体人民，长三角应以高品质教育、就业、医疗、基础设施资源共享以及文化旅游合作发展为驱动，形成公平包容的社会环境，进而嵌入国内大循环网络。在将基本公共服务“蛋糕”做大的同时，也要将基本公共服务“蛋糕”分好，这是长三角高质量一体化面临的关键议题。幼儿养育、科学教育、收入分配、医疗卫生、基础设施、养老与住房保障的均等化并不意味着基本公共服务的绝对平均。一般而言，可支配收入相对较低的群体往往更需要依靠优质的基本公共服务提升生活质量。因此，长三角在扩大基本公共服务供给时，要注重向弱势群体倾斜。特别需要指出的是，长三角作为人口净流入地，其外来务工人员的整体收入水平低于本地人口，因此在满足户籍人口日常生活需要的同时，还要确保外来人口也能享受到同等福利。为此，可探索构建长三角基本公共服务高质量一体化平台，让居民可以跨省市、便捷地享受基本公共服务，维系社会资源的平衡分布、科学配置。

长三角需坚持市场化导向，铸造以企业为主体、产学研相融合的高质量一体化创新体系。要破除发达国家的技术封锁、增强在国际大循环中的话语权，长三角必须加快完成由技术引进向自主创新的高质量转轨。按照上述逻辑，长三角三省一市要依托“双一流”高校及科研院所，携手共建一体化国家级科技成果孵化基地，力求在“卡脖子”的核心技术领域取得重大突破，稳步朝着国际领先水平迈进。然而，要驱动原始创新成果向现实生产力的高质量转化，单靠高校与科研院所还远远不够，还需要打破行政区边界，同域内全行业创新型企业建立联动机制，开发出符合高端市场需要的专利产品。在自主创新过程中，注重发挥上海、南京、杭州、宁波、合肥等城市的科研资源优势，强化苏南、浙东、皖东同苏北、浙西、皖南、皖北的创新关联，通过科技创新高质量一体化，让长三角在国际大循环中立于不败之地。

长三角需要完善自贸区的一体化制度设计，高质量融入国际大循环网络。长三角高质量一体化发展同对外开放水平休戚相关，对巩固全方位、宽领域、多层次的对外开放格局尤为关键，是成功抵御国际大循环外在风险的利器。自2013年起，上海、浙江、江苏、安徽相继获批设立自贸区，片区总面积达480.5平方公里，极大地拓展了开放型经济的广度与深度。处在高质量发展的新时代，在贯彻“单一窗口”“负面清单”等制度的基础上，长三角可率先在上海自贸区探索推行大宗商品、数字贸易、金融服务等国际贸易新模式，促进资金流动自由、人员从业自由、技术合作自由，不断改善营商环境，并逐步在浙江、江苏、安徽等自贸区推广，最终达成长三角对外开放高质量一体化发展的战略目标。

（作者为中国人民大学应用经济学院教授）

【注：本文系国家自然科学基金项目“中国沿海地区高质量发展的综合评价与政策耦合研究”（项目编号：42071155）阶段性成果】

【参考文献】

①孙久文：《改革开放以来我国区域经济发展战略演变与趋势》，北京：经济科学出版社，2018年。

②金碚：《关于“高质量发展”的经济学研究》，《中国工业经济》，2018年第4期。

③高培勇：《理解、把握和推动经济高质量发展》，《经济学动态》，2019年第8期。

④张军扩、侯永志等：《高质量发展的目标要求和战略路径》，《管理世界》，2019年第7期。

⑤李迎生、吕朝华：《社会主要矛盾转变与社会政策创新发展》，《国家行政学院学报》，2018年第1期。