新时代党和国家监督体系的治理逻辑

新时代党和国家监督体系的治理逻辑

【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A

党的十九届四中全会将“坚持和完善党和国家监督体系”纳入国家治理现代化建设总体布局。作为国家治理体系的关键要素,党和国家监督体系要充分发挥对权力全方位、全过程的监督作用,优化权力资源配置、规范权力运行过程、协调权力内部关系、发挥权力正面效应,推进、融入和保障国家治理体系和治理能力现代化。

国家治理现代化必须建立健全党和国家监督体系

衡量国家治理体系是否现代化的标准之一,就是公共权力运行的制度化和规范化程度。作为国家制度及其执行能力的外在体现,国家治理体系和治理能力现代化是指以改革和优化国家权力配置与运行机制的方式,全方位提升各领域治理效能的国家现代化。权力治理是国家治理的重要组成部分,国家治理活动基于权力运行机制推进和落实。合理的权力运行机制是国家治理有序展开的基本依托和现实载体,有效的国家治理实践为权力治理奠定坚实的制度基础、提供良好的治理环境。

党和国家监督体系在国家治理体系中地位突出,发挥对公权力运行的监督与制约作用。在现代国家建设与治理中,政党监督体系和国家监督体系不仅是保障国家公权力有序运行的核心要素,也是提升国家治理效能的关键变量,大多数国家在推进国家治理现代化发展过程中随即建立了相应的政党监督体系和国家监督体系。在我国,权力执行与权力监督共同组成了权力生效与权力合法的基本条件。对公权力实施必要且充分的规范和监督是公权力得以依法合理有效执行的前提,对公权力的监督即查处一切党和国家机关以及所有党员干部和公职人员的违法违规违纪问题,及时把漏洞、风险反馈给决策和执行机构,在问题导向下及时修补和完善相关政策,提高决策和执行机关的业务水平,确保权力合法运行。新时代推进国家治理现代化,必须建立健全党和国家监督体系。

党和国家监督体系是国家治理体系的重要方面,是保障国家治理水平不断提升的重要因素。在监督治权层面推进国家治理现代化,就是要适应社会主义民主政治发展新常态,改革完善监督体制机制,推进监督体系科学化、合理化、高效化发展,以监督效能的总体提升夯实国家治理效能。中国特色社会主义进入新时代,党中央统筹推进党和国家监督体系,不断实现党内法规制度体系建设和国家立法与时俱进、协同发展,党和国家监督理论、制度和实践持续深化,用制度管权管事管人成为常态,为国家治理水平提升提供坚实的制度保障和机制支撑。

建构具有中国特色的党和国家监督制度和监督体系

党的十八大以来,党中央从全面从严治党和国家长治久安的战略高度,全面推进监督制度改革,加快形成监督主体一体化、监督客体全覆盖、监督过程协同性的党和国家监督体系总体框架,持续推进党和国家监督体系“四梁八柱”建设,彰显中国共产党治国理政特色。

监督主体:一体化的治理。党内监督和国家监督的主体一体化是党和国家监督体系的重要特征。目前,从党内监督的主要形式及其相应主体来看,主要包括全面监督、专责监督、职能监督、日常监督、民主监督五类监督形式及五类监督主体(党委、纪律检查机关、党的工作部门、党的基层组织、党员)。从国家监督的主体来看,人大监督是国家监督的核心,辅之以监察、行政、司法、审计、统计五类主要监督形式。尽管党和国家监督体系各自包含各类子系统,也包括党内、国家、民主和社会等各类监督主体,但从统帅、指挥和协调监督体系的核心主体来看,党和国家监督体系最大的特色就是——党集中统一领导下监督主体系统所具有的整合性、系统性,这是我国监督体系最鲜明的结构特征,也是我国监督体系区别于西方分散性权力监督体系的最大显性优势。在治理主体结构上,党和国家监督体系呈现出以党内监督为主体、监督主体一体化的监督主体关系结构。追根溯源,这是因为在国家权力配置结构上,中国共产党对国家事务具有“一盘棋式”统筹的合法性权力,这种合法性权力贯穿于国家治理和国家发展的全过程。

监督客体:全覆盖的治理。对于监督客体的全面覆盖是党和国家监督体系的重要系统特征。全面覆盖,就是强调党和国家监督体系必须延伸到权力行使的各方面、各环节、各领域,覆盖到一切党和国家机关以及所有党员干部和公职人员。首先,对于监督机构范围,这种全覆盖表现在中央一级党政机关的全覆盖,即通过巡视和派驻填补党内监督的空白地带。在此基础上,又通过制定党内监督条例的形式不断推动党内监督的全覆盖、制度化程度。其次,对于监督对象范围,党的十九大后,随着《监察法》《政务处分法》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等法律文件和条例文件的出台,所有行使公权力的公职人员(六类监察对象)均被统一纳入国家监察范围,并构建起纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的新监督格局,党的执政根基也得以不断夯实。再次,对于监督体系结构,党的十八大以来,监督体系结构上的融贯性逐步增强,以纪检、监察和刑事调查为主,以其他监督方式如审计监督、统计监督等为辅,各类监督逐渐实现有效整合,监督体系的全方位覆盖结构不断强化,监督活动的内部关联性逐渐突出。最后,对于监督方式方法,坚持有形覆盖与有效监督相统一,巡视、派驻等监督由“有形覆盖”向“有效覆盖”转化,真正将监督全覆盖落实落细。

监督过程:协同性的治理。党内监督与国家监督之间的协同互动是推动党和国家监督体系发展的重要结构特征。首先,这种监督过程中的协同性突出表现在党内监督内部各要素之间的协同性显著提高,即党内五类监督形式互相配合、互相协调,从而形成党内监督的系统性合力。其次,这种监督过程中的协同性体现在党的纪律检查机关(纪委)和国家监察机关(监委)之间的合署办公,两者之间职能的有机衔接正在朝着制度化方向不断融合。最后,这种协同表现在党内监督处于党和国家监督体系中的核心地位,引领并推动其他监督的发展和完善,即党内监督在发展历程所积累的丰厚经验也会向其他监督进行传递,从而推动党和国家监督体系的整体优化和持续升级。总的来看,无论是推动国家监察体制改革,还是党内监督与国家监督、民主监督、社会监督之间的监督协同机制的建构与完善,都表明党和国家监督体系已形成由党内监督为主导、各类监督协同配合、相互协调的治理过程结构,发挥了党内监督与国家监督在治理过程中高度协同、全力配合的突出效应,彰显出以最优化的监督协同机制推动最大化监督效能的治理优势。

新时代党和国家监督体系的治理逻辑及制度运行

党和国家监督体系以党的领导为核心、以人民为中心、以权力为对象、以问题为导向、以改革为动力、以法治为方略,在监督实践中不断创新、在国家治理中丰富发展,形成中国特色监督体系。

党的领导和自我革命的相辅相成。坚持中国共产党的领导、积极推进党的自我革命是推进党和国家监督体系建设完善、落地生效的根本要求。党和国家监督体系内在地体现为中国共产党最高政治领导地位与勇于自我革命的政治品质之间的双向互构,外在地表现为中国共产党领导党内治理与国家治理活动、党的自我建设与经济社会同步发展的实践活动。中国共产党的领导与执政地位从根本上规定了党和国家监督体系的治理属性,明确了党和国家监督活动的领导主体、政治立场、原则方向和首要任务。中国共产党勇于自我革命的政治品质将党的领导与党和国家监督活动内在地关联起来,党始终积极进行自我监督、主动接受外部监督的历史自觉性推动国家监督活动、国家治理活动、经济社会发展行稳致远。党和国家监督体系的建设以党的集中统一领导为根本前提、以中国共产党勇于自我革命的政治品质为精神动力。在党和国家监督体系推进治理活动的过程中,党的领导与自我革命一体两面、相辅相成、相互促进,确保党和国家监督体系方向正确、上下联动、内在协调。

依规治党和依法治国的辩证统一。坚持依规治党和依法治国辩证统一是确保党和国家监督体系合理运行、党内监督与国家监察有序开展的有效举措。党和国家监督体系搭建的根本依据是党纪党规与宪法法律,党纪党规为党内治理提供根本依循,宪法法律为国家治理提供根本依据,党纪党规与宪法法律共同构筑党和国家监督体系建立、监督活动开展的法治屏障。党和国家监督体系在治理层面表现为党纪党规作为党内规范对共产党员的政治约束、宪法法律作为法律底线对公民的一般约束。共产党员同时兼具公民与党员双重身份,同时接受党纪党规与宪法法律双重约束。因此,在党内治理层面,党纪严于国法。与此同时,党纪党规与宪法法律都是中国共产党领导中国人民制定的、体现人民意志的社会共识,二者具有法治理念的相同性、法治实践的互补性、价值旨归的一致性等,不存在根本冲突。在党和国家监督体系推进治理活动的过程中,依规治党和依法治国相互配合、相互衔接、相互保障,统一于中国特色社会主义法治建设的伟大实践中。

党内监督和国家监察的有机融合。坚持党内监督和国家监察的有机融合是党和国家监督体系施之有效、施之长效的必然选择。党内监督和国家监督是党和国家监督体系推进治理活动的基本方式,党内监督在党和国家监督体系中起引领和主导作用,是前提性的、首要性的。国家监察在党和国家监督体系中是党内监督的延伸和拓展,国家监察通过将公权力纳入监督范围,确保权力正确规范运行,始终保持权力为人民服务的政治属性。党和国家监督体系在运行过程中表现为“从党内监督到国家监察”的实践模式,党内监督为国家监察提供方向指引,国家监察有效填补监督空白,二者在运行过程、实践内容与基本功能上具有内在的协调性与补给性。在党和国家监督体系推进治理活动的过程中,党内监督和国家监察分工合作、相互联系、相互融合,共同推进党和国家监督体系建设。

全面监督和重点监督的相互促进。坚持全面监督和重点监督相互促进是党和国家监督体系覆盖监督全过程、突出监督针对性的重要保障。党和国家监督体系建设旨在以系统完备、高效运行的监督体系促进监督活动落地生效,坚持全面监督与重点监督相结合是这一重大任务的内在诉求。全面监督旨在强调党和国家监督体系的监督范畴涵盖一切党和国家机关,监督对象覆盖全体党员和公职人员。重点监督在强调党和国家监督体系全面监督基本功能的同时,突出对“关键少数”与重点对象即对党员领导干部与国家机关主要领导与负责人、关键岗位领导干部的监督,在监督内容上,重点监督其党性原则、政治立场、责任意识、重大问题履职情况等。全面监督是党和国家监督体系的常态化形式,重点监督是党和国家监督体系的聚焦点与着力点,全面监督塑造监督氛围,重点监督夯实监督实效。在党和国家监督体系推进治理活动的过程中,全面监督和重点监督相互贯通、相互促进、有机统一,推动党和国家监督体系和监督活动制度化、长效化、科学化发展。

提升党和国家监督体系治理效能的实践路径

习近平总书记指出,“要继续健全制度、完善体系,使监督体系契合党的领导体制,融入国家治理体系,推动制度优势更好转化为治理效能”。发挥党和国家监督体系的制度优势,要促进党的领导体制与监督体系、国家监察体制与国家治理活动相互融合,不断提升党和国家监督体系的治理效能。

增强科学性,优化监督体系。党和国家监督体系是党内监督及其内部各监督要素的关联状态、国家监察及其各环节各方面各领域相互关系状况、以及党内监督与国家监察之间的内在关系情况和互动程度。党和国家监督体系涉及监督主体繁多、监督内容庞杂、监督领域广博,党和国家监督活动不是独立的监督活动,而是一个有机整体,是中国共产党统一领导下、各监督主体协同配合、各监督环节有效衔接的监督系统。提升党和国家监督体系的治理效能,必须以系统完备、运行高效的监督体系为指南,提高监督体系的科学性和先进性。党和国家监督体系以党的领导体系为统领、以党内监督体系建设为基点、以国家监察体制为支撑,优化监督体系,必须坚持党的集中统一领导,建立健全监督问责机制、整合各种监督资源、运用各种监督惩戒手段,聚焦监督主体、立足监督职责、落实监督任务,推动形成不同监督资源配置科学、不同监督部门权责清晰、所有监督主体高效配合的监督体系。

增强法治性,完善监督制度。党和国家监督体系是党纪党规和宪法法律在监督活动中的具体运用,完善的监督制度是党和国家监督体系搭建、监督活动展开的合理性依据,有效的监督体系与监督活动是监督制度建设的合法性基石。党和国家监督体系、监督活动实际上是以法律法规为刚性约束、以制度体系为内在要求的法治实践与制度实践活动。提升党和国家监督体系的治理效能,必须构建专业化、系统性的监督制度,以法律法规和制度体系为依据,增强监督活动的法治性。首先,党的领导作为党和国家监督体系的前提,其领导活动与执政行为必须在党纪党规和宪法法律范围内活动,中国共产党高度的法治自觉性是党和国家监督体系建立的显著优势。其次,党和国家监督体系既是对公权力的监督制约方式,同时监督活动本身又形成了新的权力系统,因此,监督体系的建设、监督活动的实施必须以党和国家法律法规为根本依循。最后,法治实践要与制度构建同步推进,通过法治实践践行制度要求,通过制度建构筑牢法治基础。

增强实践性,提高监督能力。党和国家监督体系以开展监督活动的方式发挥制度效力,具体体现为监督部门与监督主体实际履职能力。就内容而言,党和国家监督体系与监督活动分属顶层设计与基层实践,上下联动、一体推进。提升党和国家监督体系的治理效能,必须通过监督活动实践监督体系,在推进治理实践与经济社会发展过程中提升监督能力。增强党和国家监督体系的实践性,要推进监督体系与监督活动一体化进程,通过学习研究、实践审思完善监督体系,通过调查工作、定期整改,用好监督执纪的“四种形态”,强化监督实效,促进国家治理提质增效。同时,必须提高监督部门、监督队伍与监督主体的自身能力。纪检监察机关作为专门的监督机关,要明确自身工作职责与任务分工,增强对公权力和公职人员、尤其是领导干部的监督力度,强化队伍建设与选贤任能机制建设,选拔政治立场坚定、政治责任感强、综合素养突出的人,营造风清气正的监督环境。

增强创新性,提升监督效能。党和国家监督体系的监督效能不仅体现为监督活动的开展状况,同时还与监督模式、监督内容、监督方法的创新程度密切关联。提升党和国家监督体系的治理效能,必须不断创新党和国家监督体系的组织结构、要素关联、工作机制,促进监督活动释放最大监督效能。第一,推动党内监督和国家监察有机融合、相互推动,要着眼党内监督拓展监督范围、立足党内监督创新监督模式、通过党内监督带动其他监督,协同党内监督与国家监察之间的内在关系,发挥党内监督与国家监察的治理效能,形成监督合力。第二,结合监督体系与实践改革创新,深化纪检监察体制机制改革创新,充分调动其他监督主体的监督积极性,将党内监督、人大监督、政协监督、审计监督、群众监督协调起来,形成全主体参与、全领域覆盖、全过程囊括的监督工作机制。

(作者为兰州大学马克思主义学院党委书记、教授、博导)

【注:本文系2019年度国家社科规划项目“新时代西北民族地区基层党建促进乡村治理的机制创新研究”(项目编号:19BKS203)的阶段性成果】

【参考文献】

①杨晓渡:《坚持和完善党和国家监督体系》,《人民日报》,2019年11月29日。

②俞可平:《国家治理体系的内涵本质》,《理论导报》,2014年第4期。

③《习近平谈治国理政》(第三卷),北京:外文出版社,2020年。

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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