下交群评：激励群众参与协商解决诉求

[中图分类号] D616； C916.1 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）06-0079-04

近年来，北京市坚持以人民为中心的发展思想，不断深化接诉即办改革。如何办理所谓的“不合理诉求”是伴随接诉即办改革的一个难题。为了能更科学更民主更有公信力地办理所谓“不合理诉求”，平谷区在牢固树立为民服务工作本源、坚持诉求全响应全办理的基础上，自2021年7月开始推动实施下交群评。通过强化党的领导，广泛发动群众，开言路、重办理、止纷争、聚民心、立规范，探索接诉即办新实践，这正是党的二十大报告提出的“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”精神的生动体现。

发动民众群商群评，强化理性表达诉求的正确导向

下交群评是平谷区为深化接诉即办改革、提升基层治理民主化程度和现代化水平而推动实施的创新举措。其注重发挥群众作用，在党建引领下广泛发动群众参与基层接诉即办工作。

平谷区委区政府下发的《关于进一步深化平谷区接诉即办“下交”工作的指导意见》指出，这一创新性举措以各项法律法规规范制度及村规民约为依据，经街乡研判后认为属于“不应办理”的涉及全体村民利益的公共性事务及村民个性化诉求问题，下交给村居组织进行民主评议，根据评议结果对诉求事项进行定性定责。下交群评以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全村（居）议事协商制度为重点。这是党建引领下多元主体参与社会治理的工作方法，通过构建党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的工作体系，实现自治、法治、德治相结合。

在具体实践中，各单位接到工单后，及时响应群众诉求，了解诉求内容及本因，初步判定是否合理，并对“不应办理”的“不合理诉求”进行初步办理。经初步办理无效的，乡镇（街道）党（工）委或区委办局党委（党组）分析研判认为“不应办理”的诉求，应进行全量下交。

按照诉求承办单位类别的不同，下交群评主要有两种基本形式。一是乡镇（街道）作为诉求承办单位的下交群评。乡镇（街道）将办理反馈为“未解决”且不属于超越本级职责需上交提级办理的系统性、全局性、政策性事项范围的诉求，经乡镇（街道）党（工）委分析研判后，下交给基层党组织，由基层党组织根据诉求内容，组织一定范围的基层群众自治组织成员、社会组织成员、专业人员、公众代表等进行集体评议，最大程度化解矛盾，引导群众理性表达诉求。二是委办局作为诉求承办单位的下交群评。委办局承办的诉求需进行下交办理的，经党委（党组）分析研判后，可通过乡镇（街道）、村（居）两级党组织下交办理，也可根据诉求情况下交职权范围内管辖的行业协会、工会等组织办理。

推动实施下交群评、发动群众参与接诉即办，并不是给基层增负。一方面，新修订的党章要求社区（村）党组织“统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理”，《北京市接诉即办工作条例》也强调“居民委员会、村民委员会应当建立健全工作机制，沟通协调，凝聚共识，协助承办单位处理社区（村）范围内的矛盾纠纷，解决公共事务等方面的诉求”，这意味着开展下交群评相关活动是社区（村）的职责所在。另一方面，大部分下交群评工单，涉及社区（村）范围内的矛盾纠纷、解决公共事务等方面的诉求，原本应自主治理。再者，下交群评实践中，规定了乡镇（街道）党（工）委、委办局党委（党组）为工作主体，不是将相关工单简单地转移，而是协调基层组织发挥村（居）民自治、民主协商作用；同时，选优配强社区（村）党组织书记，健全网格化治理等配套举措。还有一点，即使诉求人对下交群评结果不认可而再次拨打热线，也可根据下交群评材料申报不纳入考核，这更有利于社区（村）基层治理有效性的提高。例如在某镇某村，曾持续有群众反映春节前没发米面油的工单达15件，经了解后得知这些诉求的本质是不满于未被界定为村集体经济组织成员，按该村《村规民约》初步判定为不合理诉求，镇、村两级反复做工作后依旧有4位诉求人不认同，最后在镇党委领导和包村领导协调与支持下，村“两委”通过下交群评妥善解决。

依法依规甄别诉求，优化基层协商共治的治理生态

平谷区下交群评的接诉即办新实践，优化了诉求办理。在实践中，群众诉求依法依规应办尽办，不应办、不合理的诉求则通过下交群评的方式应交尽交来处置。群众诉求究竟合理不合理，不是由诉求承办单位说了算，而是由基层党组织广泛发动群众参与评议来确定的。评议为不合理的诉求，也不是简单地申报不纳入考核，而是通过评议、办理、调解，帮助群众更新思想认知，引导群众学会通过社会化多元渠道去解决问题。

在基层治理实践中，基层干部视角下的不合理诉求，通常有几种解决途径：不置可否、不予理会的冷处理，将诉求简单排除在解决渠道之外；或是借助强制性力量，促成诉求人放弃原初诉求；抑或是工作人员亲自或通过能与诉求人说上话的人采取解释说明性举措，促使诉求人放弃原初诉求，是一种说服或理服。这几种办法，在某种意义上体现出对群众诉求办理的举措之优化，但是可持续性不强，不利于引导其他群众等更多元的力量助力诉求办理工作。

平谷区的下交群评是在一定程度上弥补上述办法局限性的新实践。在运用这一创新性办法的实践中，面对群众诉求，基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、经济社会组织和群众等，围绕该诉求开展协商，并以协商结果作为诉求办理的重要参考依据。体现了“激励群众参与协商解决诉求”的接诉即办改革实践与创新。

这种创新性办法，不是无原则地对本不应办理的诉求给予办理，而是把基层协商作为办理诉求的一种方法，有超越一般性说服或理服的特点。比如办理诉求的主体更多元，涉及传统群众思想工作之外的、更广泛的主体；又比如办理诉求的公开性更强，甚至有媒体参与。

在这种新实践中，诉求是否合理，不是仅靠政府来说明，而是让相关群众一起来说明，这样诉求人更能受理智支配。事实表明，这样的做法的确取得了一定的积极效果。平谷区某乡镇工作人员说：“无理诉求，下交给群众去评判。群众评群众议，一定程度上促进了诉求人的转化，也匡正了社会风气。”就治理效果而言，自下交群评推动实施以来，平谷区万人诉求比大幅下降，降幅为11%；平谷区诉求办理综合成绩有效提升，2022年月均成绩同比提升4.47分。同时，群众依法依规意识显著增强，基层治理生态不断优化。

建立健全运行机制，推进协商评议程序制度化规范化

下交群评的接诉即办新实践，通过发动群众民主协商、深化自治来做好诉求人工作，优化了诉求办理，更好地服务群众的同时教育引导群众、凝聚民心。这样的实践，是一种有序有效、真正打通思想症结办理诉求的有益探索，是由四个工作机制构成的完整体系。

诉求甄别机制。识别需下交群评的诉求，主要涉及邻里纠纷引发的诉求、高频多次通过接诉即办相关渠道派单而来的诉求、未解决不满意的双未工单相关诉求。首要的甄别主体是诉求的具体承办单位，如果承办单位初步判定后办理无效，乡镇（街道）党（工）委则作为承续性甄别主体对诉求进行分析研判。诉求的甄别，需要确保准确把握诉求件直接表达出来的内容及其本因、确保以各项法律法规规范制度及村规民约为依据。

协商接入机制。下交群评组织者开启基层民主协商程序，将诉求导入其中。由乡镇（街道）党（工）委或委办局党委（党组）与村居党支部联合，根据诉求内容制定处置工作方案，将方案告知诉求人且征求其意见，必要时进行适当调整，并公示方案。如果诉求人及其所诉事项复杂、诉求事项面广且舆论广泛关注、协商评议结果可能有重大影响、所诉事项争议较大，还需邀请诉求人外的其他参加者进行议前会商。

评议操作机制。诉求导入基层民主协商程序后，下交群评会涉及到系列操作层面的事项。一是选择具体主体，包括组织者、参与者两大类，组织者是组织员而不是裁判员，其主要职责是搭平台，参与者的主要职责是围绕诉求广泛讨论。二是明确协商评议形式及其合议规则，法定组织形式的合议规则以法定规则为准，其他灵活形式则要求三分之二以上参与人同意方可表决。三是为能充分讨论、确保活动可查询可追溯，通常由村居党支部书记作为协商评议主持人，并录音、录像或拍照，全程记录。

结果运用机制。协商评议形成的结果，重在运用。一方面，将协商评议的结果当场告知或书面送达诉求人。另一方面，除议事团集体认为不宜公开的结果外，都要通过村居级12345专班会及办公群、村居级公开栏与电子屏、党员大会与村居民代表会、微信公众号等多元渠道多次公示评议结果。再一方面，开展延伸服务，根据评议结果进一步跟踪诉求人思想动态，安排专人持续开展诉求人思想转化工作。

坚持多措联动，提升深化接诉即办改革的整体效能

多措并举、系统化地推动实施，既在一定程度上确保了下交群评机制体系有效运转，也带来了平谷区深化接诉即办改革整体效能的提升。

同步实施上交。对于派单而来的难解诉求，一些是初步判定为不应办理的不合理诉求，一些是超越本级职责的系统性、全局性、政策性诉求。前一类，按既定工作机制下交群评；后一类，则需要上交以便提级办理，由区级层面共同商讨解决、统筹办理。下交群评和上交，二者同步实施、共同作用，最大限度解决基层接诉即办中的难解诉求。

建构责任体系。一方面，发挥党建引领的主体责任。党建引领贯穿下交群评工作始终，以乡镇（街道）党（工）委、委办局党委（党组）为主体，以乡镇（街道）、村（居）两级党组织、职权范围内管辖的行业协会工会等其他组织为具体组织者，统筹推动工作开展，以党建引领把关定向。另一方面，夯实街乡镇部门协同的工作责任。通过制度规范，明确委办局可请求街乡镇协调诉求人居住地村居党支部开展下交群评工作。下交群评办理过程中，委办局、街乡镇、村居（企业）党支部可多向“吹哨”，化解专业性、社会性、跨区域等疑难诉求。再一方面，激发社会多元主体的参与责任。发挥诉求承办单位的创新力和能动性，鼓励多角度、多渠道激发社会多元主体作用，从会议室到田间地头、从说事评理普法中心到村（居）民微信群，畅通社情民意表达和参与渠道，在调动群众和社会组织参与公共事务的过程中创造参与感、提升成就感、强化归属感。充分调动社会组织、市场资源参与基层治理，撬动社会力量解决群众问题。结合农村熟人社会实际，打好感情牌，发挥老村干、老模范等威信高、号召力强的优势进行撮合，促使群众身边发生的问题在群众身边解决，激发基层治理的内生动力。

健全保障体系。一方面，强化督办考核，确保工作实效。制定完善下交群评考核办法，在区级系统平台设置“下交挂账工单池”，推动街乡镇、委办局的“不合理诉求”应交尽交。人大、纪检等部门对下交群评工作进行专项监督，检视基层治理水平和干部作风，督促工作落实，全面提升治理体系和治理能力。另一方面，强化人员力量、确保赋能增效。区级层面组建下交群评议事成员库，吸纳基层代表、村居人员、镇街人员、区级人员、包片民警、法律顾问等，解决基层评议人员不足、专业性不够、权威性不强等问题，推动资源力量服务基层一线。再一方面，强化法治保障，确保树德立信。不断完善下交群评后调解工作机制，推动自治、法治、德治有序衔接、互促共进，畅通工作衔接机制，服务接诉即办诉求承办单位在工单办理或下交群评过程中用好人民调解、行政调解、司法调解等法定调解方式，教育和引导群众，化解和管控矛盾纠纷，不断提升接诉即办工作法治化水平。

（本文是国家社会科学基金一般项目“社会主义协商民主的理论与实践研究”〈项目编号：21BKS040〉、中共北京市委党校重点科研项目“接诉即办中的基层民主协商机制建设研究”〈项目编号：22SZDN001〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]杨守涛，陈丹.以协商优势激发社区治理活力[J].前线，2022，（4）.

【作者简介：杨守涛，中共北京市委党校（北京行政学院）领导科学教研部副主任、副教授，北京市接诉即办改革研究中心副主任，北京基层治理研究中心副主任】