都市现代农业的源起、现状与发展方向

【中图分类号】F327    【文献标识码】A

都市农业于20世纪90年代在我国出现，经历了从传统农业向城郊型农业，再向多功能都市现代农业的转变。近年来，资本、技术下乡，入局农业，都市现代农业作为一种打破城乡二元结构的业态，备受社会各界关注。正确认识都市现代农业，理解其发展背后的历史过程、理论逻辑和发展现状，进行合理的规划引导是当务之急。本文在梳理都市现代农业发展源起的基础上，对其发展现状进行分类研究，并针对其当下面临的问题挑战，提出应对之策。

都市现代农业的源起及重要作用

都市农业是伴随城市化和工业化进程逐渐发展起来的产物，率先在国外诞生。都市农业在欧洲、美国、日本、韩国等发达经济体中发展较为成熟，并呈现不同的特点。其中，欧洲是都市农业的发源地，20世纪初德国的市民农园，是都市农业的早期雏形，法国、英国、荷兰等国家为解决城市化中的一系列问题，也相继发展了形式多样的都市农业，其共同点是强调休闲绿色、市民参与、合作经济，并有完善的配套制度与高额补贴。与欧洲不同，美国的都市农业偏重生产功能，20世纪50-60年代，美国在迅猛发展的城市化下，逐步建立以大都市为中心、大型家庭农场为主体，高度专业化和机械化的现代农业，把控国际农业产业链，实现出口创汇。后推十年，日本、韩国为解决快速城市化中农业生产萎缩、农村凋敝等问题，推行小规模农户+社会化生产组织的模式，发展出观光农业、市民农园、社区支持农业等多样化的都市农业形态，用2%的都市农地创造了8%的农业产值，力图兼顾生产和休闲功能。

我国都市农业出现于20世纪90年代，1994年上海先行实践，引进国际经验，并将发展都市型农业写入“九五”规划中，深圳、北京、苏州、武汉等地随后陆续推进。2012年出台《农业部办公厅关于加快发展都市现代农业的意见》，都市现代农业首次进入国家文件。2016年国务院印发的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》中提到，“稳定大中城市郊区蔬菜保有面积，确保一定的自给率”。从国际通用的“都市农业”到我国提倡的“都市现代农业”，更能体现其在我国推进农业农村现代化、建设现代化产业体系中的重要作用，我国提出的都市现代农业，既具有现代农业的一般性，又具有都市农业的特殊性，是两个概念的有机结合。

目前，学术界对都市农业的源起进行了丰富讨论，但较为纷乱，对“都市农业”这一概念的梳理和界定缺乏一致结论。综合国内外的研究与实践，本文认为，都市现代农业将是未来我国城市尤其是大中型城市群的农业发展方向。其定义为：位于城市内部或郊区，依托城市自然资源和社会资源，服务于城市多样化需求，形成的具有优质、高效、多功能、可持续等特征的农业形态。都市现代农业对促进城乡融合发展的重要作用体现在：

第一，强化都市生产功能，提高城市应急保供能力。当今，在城市化人口流动的客观规律下，食物生产和消费的空间错位日趋严重，根据联合国粮农组织统计，城市人口能消耗全球粮食供应总量的70%，但城市的生产功能却极度弱化，城市市民物质需求保障的难度不断提高，疫情下的封锁隔离更是直接暴露了城市群食物供应体系的脆弱性。民以食为天，保障食物供给是社会稳定、政治稳定的基础，农业生产提供的物质保障是其他产业部门正常运行的前提。从我国城市化进程来看，2022年我国城镇化率升至65.2%，未来城市人口还将增加，京津冀、长三角、粤港澳等城市群人口进一步聚集。在此背景下，加强城市重要农产品的应急保障能力，通过发展都市现代农业让城市居民直接掌握一部分“米袋子”“菜篮子”“果盘子”，落实城市的生产安全责任，可直接减轻极端风险情况下农产品跨区调配的压力，对稳定社会发展具有重大意义。

第二，促进要素双向流动，加速城乡融合发展。一是都市现代农业可以充分发挥中介效应，促进城乡融合发展。作为农业生产经营活动在城市空间范围的延伸，都市现代农业是连接城市和农村的天然载体。一方面，城市在科技、信息、资金等要素上具有优势，利用城市资源要素对传统农业进行渗透性融合，不仅能直接提高农村农业生产率，推动农村基础设施建设，还能缩短创新成果转化链条，将城市作为创新转化的前沿阵地。另一方面，农村在劳动力、社会化服务、中间产品等要素上具有优势，都市现代农业的发展壮大，可承接农村剩余劳动力等要素转移，积极发展农资供应、种苗供应、农产品物流等融合业态。二是都市现代农业是一二三产业深度融合最好的实践场。根据日本学者今村奈良臣的产业融合思想，六次产业=第一产业*第二产业*第三产业，只有推动产业链融合、发展六次产业，才能激发农业活力、增加农民收入。都市现代农业依托并服务于城市，城市需求反向诱导产业发展方向，推动产业融合。

第三，提高资源利用效率，推动城市内部物质循环流动。一是推动“双碳”目标实现。“碳达峰、碳中和”目标对我国产业发展方式提出了新要求，农业发展与自然资源环境有天然密切的关系，决定其对生态环境和人文社会具有多重“正外部性”，发展“三生”合一的都市现代农业，可以增加城市碳汇，为实现“双碳”目标做出贡献。二是增加资源利用率、减少城市废物排放。我国历史上有“猪粮型”种养结合的循环农业模式，可以有效促进农作物秸秆、人畜粪便等有机物的转换，实现资源、产品、再生资源的闭合循环，减轻对资源环境的压力。都市现代农业可以作为传统循环农业的延伸，城市中的厨余垃圾、生活污水、人畜粪污等，就地处理转化后，变为农业发展的资源要素，改善城市生态，推动城市经济绿色转型。

第四，融合现代科技文明，传承发扬农耕文化。农耕文化是中华优秀传统文化的重要组成部分，根植于农业发展中。我国经历了工业化和城市化的高潮，要素向城市集聚，二三产业发展壮大，农业产业和农耕文化被相对削弱，呈现边缘化态势。发展都市现代农业，可以让城市居民尤其是青少年体验式学习，接受农知、农情、农事教育，并接触传统文化中天人合一、应时取宜、耕读传家、勤俭持家、尊老爱幼等精神理念，传承农耕文化。在城市中，经过农耕文明和现代科技文明的碰撞，还可能为生态农业、绿色农业、智慧农业积蓄知识文化底蕴。

第五，延伸产业链条，促进农民就业和增加农户收入。传统农业以提供农产品供应为主，由于资源相对短缺和生产方式单一，农民收入来源渠道窄，农业总体规模难以扩大，经济效益不高，农民增收缓慢。都市现代农业在增强农业原有的生产功能的同时，衍生出休闲农业、旅游农业等新生产业态，将城市居民和近郊农业紧密联结，使城市居民利用空闲时间，体验田园生活、农耕文化。都市现代农业通过拓展农业经营领域，延伸农业产业链条，创造更多就业机会，增加农民收入。

我国都市现代农业的发展模式

我国都市现代农业已初具规模，尤其是在设施农业、休闲农业等农业形态上，取得了明显的建设成效。由于都市现代农业的产业形态和其区位密切相关，本文将我国都市现代农业分为城市内部服务农业、城市近郊休闲农业、城市远郊农产品生产基地和生态保护功能区三种类型。

其一，城市内部服务农业。城市内部的都市现代农业距市中心最近，受城市辐射强度最大，非农化程度最高，农用土地最为细碎，难以发挥农业生产功能。这一区域功能主要以提供生活服务为重心。

一是家庭农业，即城市居民利用阳台、庭院、屋顶、地下室等居住空间进行农事操作，主要为了体验生活、享受过程，同时产出少量果蔬类农产品或观赏类园艺品，供自己或朋友消费。目前，家庭农业正越来越快地增长，根据淘宝发布的《2022阳台种菜报告》，我国购种人数增幅已连续三年增幅超100%，购种人数排名前三的城市分别为北京、上海、杭州。二是楼宇农业，即利用城市闲置的购物中心、废弃楼顶等，建在人口密集的商业区吸引人流，采用创意的方式打造适合休闲的城市农耕文化乐园，发展家庭种植、文创体验、亲子活动等创意项目。三是垂直农业，即在建筑物内部进行农业生产活动，实现多层次、多级利用的综合农业，大幅拓展耕地资源，摆脱气候、季节、地理等因素对农业生产的影响。但这一农业形态技术要求高、成本高，国内还没有在实践上应用，根据中国农科院杨其长团队测算，以生菜为例，若采用垂直方式生产，其产能可达大田的1000倍以上。

其二，城市近郊休闲农业。城市附近的近郊区，有一定规模化的农业用地，可以承担部分生产功能，主要偏重新鲜、即时农产品；又因其距城区较近，适宜承载城市居民休闲观光、绿色文化、科普体验等多元精神需求，也承担了部分服务功能。

一是高效设施农业，即利用新型生产设备和现代工程技术，调控温、光、水、土、气、肥等环境参数，改善动植物生长发育条件，进而提高农业产出效率和收益的一种农业形态。设施农业具有技术含量高、投入高、产出高、效益高的特点，可应用于种植业、畜牧业、渔业等多种农业细分场景，是都市现代农业的重点建设领域。目前，我国设施农业面积达4270多万亩，占世界设施农业总面积的80%以上，总体发展较好。二是休闲观光农业，即凭借自然人文景观和地理区位优势，将农业生产和休闲观光有效结合，发展出采摘、垂钓、观光游览、科普教育等服务产品，促进三产融合，有效带动就业增收。伴随我国人均收入提高，居民对休闲娱乐消费需求大幅增加，因此，围绕休闲观光功能，发展出多种多样的模式，主要有观光农园、农业公园、市民农园、民宿农庄四类代表。三是生态康养农业，是服务于回归自然、治疗疾病、修身养性、颐养天年需求的一种农业形态。都市压力大、年轻人健康问题增加，人口老龄化加速、银发经济崛起，都将增加对生态康养农业的需求。四是农业科技园区，即由政府、企业、集体经济组织等各方力量投资，以农业科研创新推广单位为技术依托，形成集农业高新技术的培育、开发、实验、生产于一体，带动农业现代化发展的示范区域。

其三，城市远郊农产品生产基地和生态保护功能区。作为都市现代农业的最外缘区域，城市远郊受城市化、工业化影响最弱，但拥有较广的田林地块和良好的自然环境，可以以农业产业为主导，进行规模化专业化生产，主要偏重茶叶、苗树、禽畜等农产品，同时，修复生态、绿化荒山，为城市发展提供环境保护、水源保护、生态屏障。

一是农产品生产基地，即人为规划形成的具有一定幅员和规模的生产区域，一般以一种或几种农产品的加工或营销企业为依托，实行标准化、规模化、专业化生产。很多城市都在周边远郊建立农产品生产基地，保障本市的粮油果菜供给。二是生态农业或低碳农业，即重视远郊生态资源的保护利用，通过保护远郊森林公园、湿地公园、风景名胜区等生态功能保护区，为都市环境质量提升搭建生态屏障。

我国都市现代农业目前存在的问题

当前，我国发展都市现代农业仍面临一定的问题挑战。从发展现状看，都市现代农业在不同地区、不同城市、不同区位上发展不平衡，产业雷同和低水平重复问题突显。从带动能力看，都市现代农业对城乡融合、就业增收的作用依然偏弱。从发展前景看，都市现代农业是最毗邻都市城区的前沿农业，相关保护力度不足，容易遭到破坏。与发达经济体相比，我国都市现代农业还处于起步阶段，在产业形态的多样性、发展的平衡性和带动能力上还存在不小差距。

第一，不同区位的都市现代农业发展不平衡。在三类根据区位划分的农业类型中，城市近郊休闲农业和远郊农产品生产基地发展相对较为完善，多种农业形态供给充足；城市内部服务农业发展最为滞后，在规模和质量上都明显不足。虽然家庭农业近年来有较大幅度的增长，但仍是潮流式初探，且集中在少数发达城市。对比国外，阳台菜园在新加坡、日本等国已经非常普遍，泰国、美国等甚至还实验发展了大规模的屋顶农场。我国对垂直农业这类前沿生产形态的研究和实践几近于空白，而国外很多团队已有了很大技术突破，大大降低了种植成本。

第二，缺乏系统法规体系。2012年出台《农业部办公厅关于加快发展都市现代农业的意见》之外，我国很少从顶层设计的高度对都市现代农业的发展进行全局性指导规划。地方各级政府对都市现代农业发展虽有一定的关注支持，但大多局限在“超一线”或“新一线”城市，全国除北京市、上海市具有较为完善的政策法规体系外，其他城市相关法律法规体系尚不健全，都市现代农业缺乏发育的制度条件，难以得到土地规划、建设资金、经营税费等方面的优惠政策。

第三，盲目发展和低水平重复问题突出。一种农业形态在当地能否快速成长，取决于两方面因素，一是当地具备发展这种形态的自然环境、人文历史、技术支撑等基本要素，二是当地城市居民对这种产品或服务存在持续性需求。这就要求各地发展都市现代农业，从自身的资源禀赋结构出发，发展其具有比较优势的农业模式。而实际情况却是，少数地方政府缺乏实际调研，看到一种农业形态在他地取得成功后，就不顾当地实情一哄而上，最后往往失败于项目实施和经营管理等方面的问题，既投入了大量资金，又没有得到尽如人意的结果，留下一些低水平重复甚至闲置的建设项目。

第四，城市扩张对农业资源形成巨大的竞争压力。都市现代农业坐落于城市内部或城市郊区，是依托于城市经济势力的农业，这决定其在享受临近市场良好区位的同时，也面对成倍增加的市场风险。人口膨胀、城市开发、市政建设、城市“三废”污染、光照不足都会极大影响都市现代农业的发展，作为最毗邻都市城区的前沿农业，若不加以保护，很难和市政建设以及城市二三产业进行水土资源的竞争。而政府政策对都市现代农业的保护甚微，为发展经济占用农业耕地、挤占农业用水、占优地补劣地的现象时有出现。尤其是，对都市小微农业的保护并不到位，家庭农业等形态很难有发展空间。

第五，全产业链构建不完善导致示范带动能力不强。发展都市现代农业，涉及城市食物安全、城乡融合发展、三产融合发展、城市生态保护、农耕文化传承等重大民生问题。但从我国都市现代农业发展现状看，在多个方面应有的示范带动作用并没有充分发挥，主要有以下三点原因。一是产业纵向延展不足，产业链后端的流通、加工、仓储、销售等多个环节发育不充分，以都市现代农业发展较好的上海市为例，第一产业对生产总值的贡献率长期不足1%，农产品供给依然主要依赖全国大流通。二是三产融合度不足，多数地区休闲农旅开发程度不深，竞争力有限，对增收的带动能力差。三是科技人才的支撑力不强，科研成果转化推广体系还不畅通，农民对新技术的接受度出现分化，科技的引领带动能力有待发挥。

都市现代农业的发展路径与政策建议

都市现代农业作为集聚社会、经济、生态、文化四重价值的重要产业，可以作为战略性产业加以培育。针对都市现代农业应有的战略定位，结合其发展的现状与问题挑战，未来需要在廓清正确认识的基础上，从加强顶层设计、鼓励多主体参与、增强农村对现代生产要素的承接能力、强化保护机制等方面推动都市现代农业发展。

❖ 推进都市现代农业快速发展，需要率先清晰界定都市现代农业的概念，正确定位其在我国现代化产业体系中的地位和作用，避免发展误区。

一是避免对都市现代农业的概念理解的偏误。都市现代农业在我国发展比较缓慢，部分原因是社会各界对其认识存在偏误。部分人认为都市现代农业就是阳台农业、庭院农业、集装箱农业，发展空间不大，不值得在战略层面或政策层面进行考量；还有部分人认为都市现代农业就是现代农业在城市中发展，并没有明显的特色，还挤占城市发展的空间，无需作为一项单独的产业加以规划。事实上，家庭农业、康养农业、农业科技园区、绿色循环农业都是都市现代农业的新模式、新业态，都市现代农业具有多样的形式和鲜活的生命力，是构建城市现代化产业体系的一部分。

二是避免将高科技视为都市现代农业的共性特征。通过技术进步和技术效率促进全要素增长是现代农业发展的必然要求，但科技含量高并不必然是都市现代农业的共性特征，这种思想误区缩窄了都市现代农业的范围。虽然大部分都市农业形态都具有高度科技化、高度集约化的属性，但如生态康养农业、远郊生态绿色农业，是农业和生态保护的有机结合，科技因素在其中不发挥主导作用。

三是避免将都市现代农业定位为区域农业发展龙头。都市现代农业在增强科技示范、加强科技赋能、实现就业增收等方面发挥重要作用，但不能过高估计。城市是二三产业的经济中心，融合了科技、创新、信息等高端要素，但都市现代农业却并不一定是区域农业发展的龙头，而应该是“以工促农、以城带乡”方面的示范。需要认识到，农村在保障农产品生产上的作用无可替代，实现乡村振兴，关键在产业振兴，都市现代农业在其中要发挥桥梁作用，把加工能力下放至农村，带动农村物流发展、信息技术发展，推动实现城乡融合。

❖ 促进都市现代农业健康发展，需要加强政府对都市农业的引导和支持力度，构建长效发展机制和政策支持体系。

一是加强顶层设计，从战略层面高度重视都市现代农业发展。把都市现代农业纳入国家产业总体发展规划中。完善国家层面相关法规政策体系，形成人才政策、土地政策、产业政策、融资政策等成套的政策框架。给予地方充分的自由度，尊重产业发展规律，发挥各地比较优势，引导解决地方重复建设、资源浪费等问题。引进国外先进技术经验，加快都市现代农业模式创新。

二是鼓励社会各界广泛参与，实现各类生产要素的聚合发展。统筹各方力量发展都市现代农业，加强政府对都市现代农业基础设施等公益性项目的投入力度，加快建立产前、产中、产后的社会化服务体系。利用金融工具助推都市现代农业发展，垂直农业、休闲农业、康养农业等新兴农业形态所需资金过多，且有可观的投资回报收益，可以利用金融工具融资，助力其土地流转成本、基础设施建设、人员费用等各项开支。撬动社会资本有序参与，布局现代农业产业园、科技示范园等产业园区建设运营业务。

三是增强农村对现代生产要素的承接能力，促进城乡有机协同发展。农村是我国农业稳固发展的基础，都市现代农业归根到底是农业的一种形态，根植于我国农业现代化进程中。当都市现代农业发展促进城市资金、技术、信息要素下乡时，农村若无承接其基础条件，也难以对农村农业发展起到带动作用，因此，有人提出“新型都市农业给村民带来了什么”之问。要解决这一问题，实现城乡融合，不仅要在都市现代农业上发力，也要加强农村承接现代产业要素的基础条件。培育“新农人”，提高务农人员整体素质，完善产业发展相关配套服务体系和基础设施建设，增强要素承接力。

四是强化政策保障，健全都市现代农业的支持政策体系。都市现代农业的地理区位决定其生存的脆弱性，产业发展面临的市场风险、农民参与面临的机会成本都更大，总体风险较高。因此，需要给予都市现代农业更强的支持和保护，加强政府对农业用地的保护力度，建立更加公平、合理、长效的土地占用补偿机制，抵御城市开发的压力。完善鼓励都市现代农业发展的配套政策，建立长效的生态环境补偿机制，维护都市现代农业的生存和发展。

（作者为中国农业大学经济管理学院教授；中国农业大学经济管理学院博士研究生陈文卓对本文亦有重要贡献）

【注：本文受到中央高校基本科研业务费专项资金资助、中国农业大学2115人才工程资助】

【参考文献】

①崔红志、芦千文、刘亚辉：《城市农业：构建新型工农城乡关系的重要选项》，《重庆社会科学》，2022年第1期。

②马晓河：《推进农村一二三产业深度融合发展》，《中国合作经济》，2015年第2期。

③温铁军等：《从农业1.0到农业4.0：生态转型与农业可持续》，北京：东方出版社，2021年。

④齐永忠、于战平：《城乡一体化视角下的中国都市农业发展》，《中国农村经济》，2006年第3期。

⑤杨其长：《以都市农业为载体，推动城乡融合发展》，《中国科学院院刊》，2022年第2期。