气候适应型城市建设的理念与实践

【中图分类号】D669    【文献标识码】A

2023年3月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在瑞士发布的第六次评估报告指出，一个多世纪以来，化石燃料燃烧以及不平等、不可持续的能源和土地使用方式导致全球温升比工业化前水平高出1.1℃。这不仅造成了更频繁和更强烈的极端气候事件，也给世界每个地区的自然和社会带来了更加危险的影响。除了自然气候变化外，越来越多的损害都与城市化带来的热岛效应、湿岛效应、静岛效应相关，气候韧性发展变得越来越具有挑战性，适应行动迫在眉睫。

近年来，暴雨洪涝、强降雪、冻雨等极端天气气候事件多发，城市生命线工程、应急管理、指挥调度、预案编审、抢险救援等方面经受了严峻的考验，也不同程度地暴露出一些问题，引发人们对于城市应该如何建设与管理才能更好地适应气候变化的深入思考。深化气候适应型城市建设，提高城市适应气候变化能力，对保障城市安全运行、提高城市竞争力和可持续发展潜力具有重要意义。

气候适应型城市建设的新理念

提升适应气候变化能力是减轻气候不利影响和风险的现实选择，也是推进生态文明建设、实现高质量发展的重要抓手。气候适应型城市建设的理念内涵是将城市风险应对工作前置，从关注“事后如何除错”转变为“事前如何防错”，注重气候风险管控如何顺利开展。安全的目标不再局限于以往应急管理思维下的如何减少已经发生的损失，即不再只是关注危险事件的“有”，而是更加关注如何消除潜在风险，实现危险因素的“无”，是气候风险评估模型与适应气候变化路径有机衔接的生动实践。

当前，气候风险成为现代社会中的重要风险，应对气候风险是城市建设的重要内容，也是城市治理体系和治理能力现代化的具体体现。气候变化既可以通过极端天气气候事件对城市产生突发性影响，如城市内涝、高温热浪等，即所谓的“黑天鹅”事件；还可以通过气候要素的缓慢变化对城市产生长期性影响，如平均气温上升、海平面上升等，即“灰犀牛”事件。气候适应型城市要求城市凭借自身潜能，在面对长期气候变化和极端天气气候事件时维持城市的平稳有序运行，其实质是建设气候韧性城市。韧性城市与传统的应急响应从属不同范畴，特指城市系统基于事前嵌入的城市灾后复兴规划与修复工程规划的科学规划，在城市遭遇突发风险时，能够在维持其基本结构和功能的前提下，主动消减风险冲击，快速恢复灾前状态，并实现城市自我优化提升。

从应用范围看，韧性城市广泛包括了对各种自然灾害和社会冲击的适应能力。气候适应是韧性城市的一个重要维度，主要考虑到气候变化导致的极端天气气候事件给城市带来的影响。以建设韧性城市为目标的气候适应型城市需要具备三个特点：一是减缓，即最大程度降低极端天气气候事件对城市造成的负面影响，降低暴露度和脆弱性以减少损害。二是适应，即城市在面对气象灾害冲击时，自身主动去适应日益加剧的气候风险，将极端天气气候事件高发视为城市发展过程需面临的新常态，通过城市内外部系统的风险转移及风险共担加以应对。三是恢复，即城市能够快速从极端天气的扰动中恢复正常运转，并且从中实现城市系统的重构和优化提升。气候适应型城市主要包括七大支柱，即城市规划、基础设施设计和建设标准、建筑、生态系统、水系统、风险综合管理、科技支撑。气候适应型城市的建设主体包含政府、企业、社区以及公民。

2022年，生态环境部等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》，明确适应气候变化应坚持“主动适应、预防为主，科学适应、顺应自然，系统适应、突出重点，协同适应、联动共治”的基本原则。这指出了气候适应型城市的四个基本特征：一是突出气候变化监测预警，加强气候变化影响和风险评估，强化综合防灾减灾等任务举措。二是区分自然生态系统和经济社会系统两个维度，分别明确了水资源、基础设施与重大工程、敏感二三产业、健康与公共卫生、城市与人居环境等重点领域的适应任务。三是多维度构建适应气候变化区域格局，将适应气候变化与国土空间规划结合。四是更加注重机制建设和部门协调，进一步强化组织实施、财政支撑、科技支撑、国际合作等能力保障措施。

气候适应型城市建设的路径

气候适应型城市建设以应对极端天气气候事件为重要目标并兼顾长期性气候风险，需要搭建治理体系和治理能力框架，针对气候风险的自然物理属性和社会文化属性，确立“双体系”适应模式。“双体系”适应模式由技术支撑体系和社会服务体系组成：一是智能应灾技术体系，具体路径为建设拥有自主应灾能力的基础设施系统、区域能源管理系统、各部门相互联系且功能互补的分析决策与联动控制机制。二是智慧应灾社会体系，具体路径为搭建以政府为核心的公助体系、以社区和机构为核心的共助体系、以个体与家庭为核心的自助体系。智能技术体系和智慧城市社会体系的有效结合能够全方位、多角度提升城市应对风险的能力，形成城市韧性建设与管理的新范式。

构建智能应灾技术体系

智能应灾技术体系主要关注城市应对风险过程中的技术韧性问题，分别从技术的结构性、过程性和系统性强化韧性，旨在确保城市面临突发灾害时拥有静态基础设施的抵抗力和动态城市运转的维持力。

结构性技术体系以基础设施为核心，在城市规划建设过程嵌入应对气候风险的一整套技术体系，形成应对极端气候事件的物质基础。第一，以城市气候风险评估为先导，强化系统性城市空间韧性规划。筑牢基于流域上下游、左右岸的自然水系疏浚系统。其中，根据流域地理环境和雨型特征设计疏浚系统以应对暴雨洪涝，基于主导风向设计城市通风廊道以应对高温热浪和雾霾灾害是核心思路。第二，以应对极端天气气候事件为目标，提高城市生命线工程的抗灾能力。水电路气房讯邮等能源、交通、物流基础设施是城市的生命线工程，是城市应对暴雨洪涝、高温热浪等极端气候事件的关键防线。城市地下空间面对突发灾害的脆弱性较强，提高城市生命线工程、地下空间防灾抗灾标准，是城市空间防灾能力建设的重要任务和关键环节。第三，以“十防九空”的低悔原则，健全气象信息发布与相应机制。气象预报预警服务是防灾减灾的“消息树”“发令枪”，需要赋予应急管理部门关键指挥管理权力，不断健全气象部门直达基层责任人的预警“叫应”机制，通过网络信息平台第一时间发布灾害信息。尤其在应对重大气象灾害时，要以“宁可十防九空，也不心存侥幸”的低悔原则来处置，高频次发布监测预报预警信息，递进式提示高级别预警发布后的应急响应行动措施，确保关口前移。

过程性技术体系以能源、交通、信息网络为支撑，强化极端天气气候事件、突发公共事件的应急响应预案编制和防灾培训、应急演练；在灾害来临时，“以令为号”，根据预警等级和响应方案，严格落实主体责任，确保城市基本功能正常稳定，维持经济活动和生活秩序的顺畅运行状态；迅速恢复因突发气象灾害冲击而导致的部分城市功能失灵，在非正常状态下及时协调启动城市能源保稳、交通保畅、通讯保供的“B计划”，确保城市能源、交通、通讯等重要基础设施能为城市生产生活秩序恢复提供强力支撑。

系统性技术体系以“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念为指导，在气候适应型城市规划的基础上，确保“政府主导、部门协同、公共参与”的原则得到技术上的有效支撑与落实，关键是在自然系统、社会系统和政策系统建立静态结构与过程性之间的关联，通过气象、交通、环保等多部门数据共享与全方位系统性资源整合，实现能源、交通、水文、医疗等城市子系统技术体系间的协调性、替代性，确保气候风险评估、适应型行动、治理机制有机贯通，实现各部门功能的全域联通与互补，形成无缝衔接、协同畅通的城市有机应灾系统。

构建智慧应灾社会体系

气候风险不仅取决于致灾因子的等级和强度，同时与承灾体脆弱性和暴露度有关，是由极端气候事件的致灾因子（Hazard）和承灾体的暴露度（Exposure）、脆弱性（Vulnerability）构成的非线性函数。城市作为适应气候变化的重要单元，气候适应型城市建设就是通过技术、政策和战略等措施有效降低人类和自然系统的气候脆弱性和暴露度。智慧应灾社会体系主要关注城市应对风险的社会韧性，通过构建应对气候变化风险的管理制度与组织架构，提升政府、社区、家庭及个体的应灾能力。

第一，建立公助体系——政府部门的公共安全体系。韧性城市的功能不仅体现在灾中救助过程，更重要的是灾前和灾后阶段。韧性城市社会评价指标包括地区经济能力、社会人口能力、社区参与能力，而这些韧性城市目标的实现，均需以政府为主导，辨析社区居民的脆弱性和暴露度。城市经济社会的整体发展水平决定着灾前规划、灾中救助和灾后恢复的能力。灾前阶段公助系统的核心功能是健全当地的灾害识别图谱，提高信息采集能力，针对暴雨洪涝、高温热浪等主要气候风险，精准评估、预测当地各类风险，完善防灾能力评估体系，对未来气候风险可能产生的对于重要基础设施和敏感行业、重点人群的影响与危害，按照时间序列、风险等级排列出与所处环境相对应的可能发生的风险链等。

一是完善组织构成与统筹机制。在推进多元主体风险共治的今天，城市各级政府机构仍然是智慧应灾社会体系的主体力量。完善应急处置机构，强化风险管理主体责任是气候风险适应体系的灵魂，是建设韧性、安全、安心的城市环境的组织保障。组织体系需要以城市应急管理部门为核心，搭建独立、专职、高级别的智能城市应急管理指挥系统，高效协调处置各类突发事件。

二是实施按时间序列的灾情预判，提升应灾精细化程度。城市应急管理部门首先需要对当地的潜在灾害风险作出精细化评估，进一步提升灾情信息采集能力；预测未来气候风险对居民和建筑可能产生的影响，按照时间顺序依次排列出当地可能发生的次生、衍生灾害传导链条。根据各种历史数据与气象资料，预测不同区域的风险类别与风险等级，绘制灾害地图，对各类应灾物资进行合理储备，确保突发情境下物资及时、有序调配。

三是加大新闻报道透明度和权威性，积极回应社会关切，正确引导舆情。信息传播的首要作用是及时发布风险信息，细化信息传播渠道，以提升信息传播时效性。城市各类新闻媒体应在第一时间发布避险指南、城市交通、水电供应等实时信息，及时引导舆论方向，确保民众面对灾情科学理性认识，维系从容应对的心理韧性，为政府公助系统发挥作用提供保障。

第二，建立共助体系——社区与机构的共同安全体系。社区在城市中具有基础性地位，既是风险后果的最直接承担者，也是风险预防与事后恢复的主体性参与者，在遭遇突发事件时，同一社区的居民能够实现信息共享和相互救助。城市应灾和救助专业机构是城市应灾主体，但同时需要注意，社会组织和城市居民同为有效的应灾主体，因此需要建立由专业机构和社区居民参与的共助体系。

一是发挥社区风险沟通作用。共助体系的组织结构与应对思路是，气候风险无法抗拒，但是城市和社区的应灾能力和恢复能力可以通过风险韧性规划管理加以提升。社区韧性指社区组织沟通、动员居民备灾应灾的能力以及社区在灾后重建过程中的居民参与能力。风险沟通是气候适应的重要环节，包括向公众传达信息、提高其风险意识的过程，也是一个公众参与，为风险治理表达意见的过程。首先需要按照事前性防灾思维制定社区防灾预案。城市要以社区为单位建立起具有针对性的应灾预案、受灾者生活支援对策以及社区恢复方案。同时，社区要对潜在的灾害风险进行持续性宣传，定期组织居民进行风险演练，确保社区在遭受突发灾害事件时居民能够平稳应对，维持基本秩序。其次，社区的灾害韧性建立在社区气候风险脆弱性评估与灾害图编制能力的基础之上。社区作为灾害图（Hazard Map）的编制主体，要在地图中清晰地标明灾害的发生地点、受灾范围、受灾程度，以及最近的紧急避难场所、到达场所的避难路径等，以此作为应对突发灾害的标准化管理前提。最后，开发灾情下老年群体也能够使用的避难信息平台查询界面，提高危机管理与抗风险能力，做好避险前期准备。

二是重视社区与机构从灾中到灾后的风险全过程管理。韧性社区构建在时间维度上涉及事前性防灾、过程性防灾和结果性防灾。首先，发挥社区自身力量，弥补公助力量可能出现的短期失灵。灾害发生时，需要社区的多元主体积极响应，社区党组织、社区居委会、业主委员会和物业公司各负其责，发挥好指挥引领、配合协调及资源保障功能。社区还需要组织个人和驻区单位参与社区应灾规划，确保居民熟知避难场所位置和转移方式。同时，社区通过购买公共服务，事先规划民间志愿救援队在灾中参与救援，以弥补政府救援可能的未达之处。其次，社区要关注脆弱人群，对老人、儿童、残疾人等重点脆弱群体进行信息备案，定期开展社区应急演练与宣传培训，确保灾害来临时引导脆弱人群自救互救，有效应对。最后，社区需要建立完善互助互救模式，通过创造交流机会、改善网络等措施增强居民间的相互联系，拓宽社区线上线下信息交流渠道，提升信息传播效率，增强社区集体行动能力。

三是强化社区系统协调管理能力。社区作为风险发生的重要场所，不仅是风险的最直接应对者，更是风险预防与事后恢复的主体性参与者。中国的社区是一个集“管理”“服务”与“自治”于一体的社会单元，多个主体共同参与社区事务治理。社区党组织与社区居委会一方面要积极响应政府对各类自然风险与社会风险的预防、应对与恢复举措，实现社区与政府的联动；另一方面及时上传基层的应险信息与资讯，以便政府部门及时调整战略方案，保障风险应对的高效性。社区居民不应是社区的被组织者，还应该动用风险救助的地方性知识，发挥个体之间的共助力量，提高自救与互救能力，减少风险带来的各种威胁与伤害。

社区的气候韧性能力提升需要各个治理主体的力量贡献与通力合作。社区不是一个孤立的组织单元，社区周边商业组织对维护公共安全同样具有重要作用。作为社区社会活动的重要补充社会资源，这些商户在满足社区居民的日常生活需求的同时，还为居民提供了社会交流与互动的场所，是共助体系不可或缺的组成部分。

第三，建立自助体系——个体与家庭的自身安全体系。在风险应对过程中，个体是直面风险的第一主体，特别是社区中“老、弱、病、残”等脆弱性较强的群体的自助能力提升更为关键。面对极端气候的潜在风险，家庭和个体生活者自助能力的培养是推进韧性社区和韧性城市建设的重要基石。增强家庭自助体系应对风险的能力，实施充分的风险沟通，才能够有效提高韧性社区和韧性城市建设的质量，形成家庭、社区、政府三级有效联动的风险应对机制。

一是从个体的事前防范出发，需要建立基于居民空间移动惯例的适应模式。空间分化是城市的典型特征，从居住空间出发、经由公共空间到达工作学习空间的通勤通学日常往复移动惯例是制定风险应对的空间秩序的依据。城市生活者的空间移动单位是个体，应对突发性极端气候风险，需要形成个体视角的风险适应模式。个体适应首先是提升风险感知和识别的防灾意识，能够正确识别风险并结合自身能力作出正确判断。其次是提升自我安全防护能力和应急技能，其核心是熟知避难场所、逃生路线并具有一定的自救能力，懂应急、能应急。最后是建立公助体系、共助体系对自助体系的支持网络，及时传递信息，避免孤岛效应，帮助个体认识所处环境，作出正确预判和自救决策。

二是锻造个体在气候灾害全过程的韧性。从适应的全过程看，气候风险中的自助在事前包括居民平时的生活环境质量的提升、风险应对信息保障和避险自救能力的强化；事中体现在风险发生时确认人身安全、收集风险信息和寻求风险救助；事后包括个体参与灾后生活环境更快、更好地重建。

三是形成自助与公助、共助的系统互动。从系统性出发，灾害自助不仅需要提升个体和家庭在应对风险时的自助能力，同时更强调自助与公助、共助之间的系统性联动。城市的防灾计划需要纳入居民和地方民间团体自下而上制定的生活化的灾害预案，居民要真正成为防灾计划的制定与实施主体。唯有把居民个体、家庭与社区、政府联系起来，在应对风险中的事前预防、事中应对和事后恢复全过程中形成系统运行的韧性社会自助、共助和公助体系，才能形成个人家庭与社会网络资源的联结，高效适应气候变化带来的不确定性风险。

气候适应型城市建设的重点

为积极探索和总结气候适应型城市建设路径和模式，提高城市适应气候变化能力，2023年生态环境部等8部门联合印发的《关于深化气候适应型城市建设试点的通知》提出了十项重点任务。这十项措施实质在于从完善城市适应气候变化治理体系入手，建立健全组织协调机制，强化城市气候变化影响和风险评估，构建高精度城市气候变化监测、预测和预估基础数据集，开展城市细致气候特征分析，绘制城市气候风险地图，提升极端天气气候事件风险监测预警和应急管理能力，为气候适应行动提供组织与信息保障。

对照智能应灾技术体系和智慧应灾社会体系“双体系”框架，建设气候适应型城市，需要基础设施建设与社会韧性提升双管齐下。城市适应气候变化能力建设首先是基础设施建设，包括四项内容：一是提升城市基础设施气候韧性：建立健全基础设施建档制度，对城市基础设施安全风险进行源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和综合治理。二是确保城市水安全：统筹流域防洪与城市防洪排涝，建设和完善源头减排、蓄排结合、排涝除险、超标应急的排水防涝体系，践行海绵城市建设理念。三是保障城市交通安全运行：完善城市应急通道网络，提高城市高速公路应急抢通和快速修复能力，保障极端天气气候事件下的防灾救灾道路畅通。四是提升城市生态系统服务功能：实施基于自然的解决方案，构建蓝绿交织、清新明亮的复合生态网络和功能健全、连续完整的城市生态安全屏障。

在基础设施建设基础上，气候适应型城市建设需要同步提升社会韧性：一是要推进适应气候变化教育进机关、进校园、进社区、进企业、进农村，充分调动多元主体适应气候变化积极性。二是推进城市气候适应行动，开展城市气候风险监测、评估与预估，关注重点区域、敏感行业、脆弱人群特征和时空分布，有针对性地发布灾害防御、健康保健和危险防护相关指南，提升城市气候适应整体能力。

气候适应型城市需要将气候风险适应直接纳入城市基础设施的规划与建设，同时需要搭建应灾的社会体系，健全周边政策与制度环境，充分调动企业、公众以及社会组织的积极作用，助力适应主体的应灾能力充分发挥。未来气候适应型城市需要通过响应、检测、学习和预测等途径，培育城市应对气候风险的韧性潜能。把城市的韧性能力建立在基于智能技术的基础设施硬件基础上，为气候适应行动的制定奠定坚实的基础；同时还要在城市和社区搭建公助、共助、自助智慧应灾社会体系。针对不同气候风险类型，解析气候风险的自然物理特性和社会文化特性，丰富适应行动的多样性、长期性以及治理主体的多元性，实现城市气候韧性保障物质能力与城市、社区应灾社会能力的同步提升。

（作者为中央民族大学民族学与社会学学院教授、博导）

【注：本文系科技部2018年国家重点研发计划资助课题“雄安新区气候变化风险评估及三生适应模式研究”（课题批准号：2018YFA0606304）成果】

【参考文献】

①李国庆、李紫昂、邢开成：《适应气候风险的韧性城市治理双体系建设——雄安新区气候风险适应模式》，《中国人口·资源与环境》，2023年第4期。

②李惠民、邱萍、张西等：《气候适应型城市的规划要素及对我国28个试点方案的综合评价》，《环境保护》，2020年第13期。