非首都功能疏解重塑城市空间布局

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2024）04-0076-03

疏解北京非首都功能，规划建设北京城市副中心，与河北雄安新区形成北京新的“两翼”，是对“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”问题的有力回答。京津冀协同发展10年来，北京市紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，政治中心服务保障能力显著增强，文化中心和国际交往中心功能大幅提升，国际科技创新中心建设取得明显成效。立足新发展阶段，非首都功能疏解将进入疏解与引进并举、分散与集中共存的新阶段。

扎实推进疏解整治促提升专项行动

核心区人口和产业减量步伐加快，文化中心地位明显提升。核心区（东城和西城）疏解目标是，强化和提升中心城区全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心功能，成为展示国家首都形象的重要窗口。2014年—2021年，核心区市场个数和摊位数分别从91个和37672个减少到34个和13773个，仅保留了三分之一；常住人口由221.3万人减少到了181.2万人，年均减少近3%，实现了人口减量，带动了传统产业改造升级。西城和东城的博物馆参观人数和博物馆收入明显上升，在全市占比由2014年的28%和23%分别提高到2021年的43.4%和40.1%，作为文化和国际交往中心地位得到提升。

中心区人口和产业疏解成效显著，产业特色不断增强。中心区（朝阳、海淀、丰台、石景山）的疏解目标是疏解一般性制造业、区域性批发市场、部分教育医疗机构及部分行政事业单位，积极发展高精尖产业。4个区规模以上工业企业数量减少了23%，常住人口已从2015年的最高点1062.5万人下降到2021年的916万人，市场个数和摊位数均下降了一半。在传统工业减少的同时，各区大力发展适合自身特点的现代服务业。朝阳的租赁与商业服务业，以及文化体育和娱乐业都得到较快增长；海淀的信息技术和科技服务业产值在当地全行业占比从2014年的40.54%上升到2021年的52.61%；丰台的金融业和轨道交通服务业得到较快增长，两个行业产值占当地比重从2014年的10.27%和3.29%上升到2021年的14.57%和3.49%；石景山的金融业增长较快，在当地全行业产值所占比重从2014年的6.85%上升到2021年的18.99%。

城市副中心建设带动作用显现，成为现代化首都都市圈重要支撑。通州2012年—2021年全社会固定资产投资一直处于高位，人均地区生产总值年均增幅2018年以来居全市之首，利用外资在2017年达到最高点后较为平稳，万元能耗下降率在2016年后明显加快。2021年，通州地区生产总值、第二和第三产业增加值、居民人均消费支出均名列前茅。城市副中心建设生机勃发，在通州与北三县一体化高质量发展示范区建设中发挥辐射带动作用。

平原新城成为承接人口和产业转移主要承接地，服务业得到了增强。平原新城（顺义、大兴、昌平、房山和亦庄）以承接产业和人口转移、打造首都功能新载体为目标。4个平原新城地区（不包括亦庄）2021年比2014年常住人口增加了141.1万人，是核心区和中心区共减少常住人口的两倍；同时，科技创新产业、金融业、会展业、商贸服务业、科学技术服务、文化旅游业等增长都较快，2014年—2021年，除大兴外，顺义、昌平和房山三产业比重分别提升了17.09、7.05和20.83个百分点，表现出服务化特征。

生态涵养区发展潜力得到释放，特色服务业初见成效。生态涵养区（门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆以及昌平和房山的山区），以资源环境为硬约束，以生态控制线、城市开发边界红线，生态控制区、集中建设区和限制建设区的“两线三区”为空间管控措施，践行“两山”理念。生态涵养区旅游业产值占全市比重从2014年的70%上升到2021年的93%；平谷的金融业和文化产业、怀柔的创新和科技服务业等新兴产业优势进一步得到发挥；门头沟、平谷、怀柔、密云和房山等区的第三产业增加值均增长了20个以上百分点。

统筹推进产业稳步转移合理布局

非首都功能疏解是全方位多空间的联合行动，疏解与城市郊区化过程相互叠加，各区产业发展调整对不同地区的影响也不尽相同。

核心区产业结构表现为单一化趋势。2014年东城和西城金融业产值占比分别为24.13%和44.41%，2021年达到了29.66%和53.11%，但两者在全市占比由2014年的52.82%下降到2021年的50.23%。同时，信息产业在地区生产总值中的比重分别由2014年的11.12%和3.6%变化为2021年的11.24%和4.12%，在全市占比则由2014年的14.56下降为2021年的8.90%；文化产业收入在全市占比也由2014年的21.45%下降到2021年的13.14%。在产业单一化趋势下，优势产业在全市比重下降。

中心区和平原新城服务化趋势明显、制造业相对滞后。疏解非首都功能以来，朝阳的租赁与商业服务业、文化体育和娱乐业，海淀的科学研究和技术服务业、丰台和石景山的金融业，顺义的金融和仓储服务、昌平的金融和科技服务业等产值均得到较快增长。与此同时，丰台的商务服务业产值未见明显增长；石景山的文化产业全行业占比从2014年的4.87%下降到2021年的2.07%，在全市文化产业占比也有所下降。除亦庄和大兴第二产业比重2021年比2014年分别提升了62.14和42.24个百分点以外，其他7个区二产比重同期平均下降了19.45个百分点。疏解过程中，中心区和平原新城服务业增长较快，金融业增长尤为突出，而制造业增长较为缓慢。

外围地区公共服务存在短板。非首都功能疏解在北京市境内主要表现为从城六区向外围10个区疏解，外围地区承接了大量人口和产业，公共服务发展却较为迟缓。在郊区化过程中，产业跟随人口迁移，城市公共服务是吸引人口的重要因素，短缺的公共服务给下一步的人口和产业疏解带来困难。

毗邻地区产业培育支撑作用不足，不利于非首都功能进一步向外延伸。强化北京对津冀地区带动作用，实现地区协同发展是非首都功能疏解的主要任务之一。首都通勤圈是北京城市空间向外延伸和承担非首都功能疏解的域外直接承载地。北京市地区生产总值与通勤圈比值从2014年的6.3上升到2021年的9.3；2021年，北京市人均地区生产总值是环京通勤圈的3倍。毗邻地区发展差距过大的问题依然存在。

持续推进首都城市空间优化迈向新阶段

非首都功能疏解是重塑城市空间、保证高质量发展的前提。非首都功能疏解是一项综合的系统工程，不但要疏解产业和人口，而且要关注城市发展；不但要治理“大城市病”，还要保持城市发展活力；既要减量发展，也要保持城市可持续发展动力。深入贯彻习近平总书记“加快推进公共服务共建共享，强化就业优先政策，促进京津冀地区更加充分更高质量就业”的重要指示，非首都功能疏解需要在以下四个方面进一步完善。

核心区减量发展与强化聚集并重。聚集创新是城市得以发展的根本，聚集离不开高密度的人口和经济活动。非首都功能疏解要避免核心区聚集优势的丧失，疏解和引入并重，充分利用聚集空间，强化聚集创新优势。

中心区提升综合发展能力。中心区兼具技术、人才、制造业和现代服务业等多种优势于一体。新阶段的疏解要避免产业结构金融化和单一化，注重发挥地区综合优势，争取成为高端制造业和现代服务业相互配套、协调发展的典范。

平原新城强化制造业优势。平原新城具有显著的制造业优势，但制造业增长较为迟缓，缺乏后续发展动力。充分利用“两区”建设机会，在平原新城建设高端制造业和现代服务业新型园区，扎实推进“五子”联动，使平原新城的新型园区成为“五子”联动的试验区。

外围区做到三个兼顾。一是“城—人—产”兼顾，理顺城市公共服务与人口增长和产业迁移的关系，推动“产—城—人”融合。二是多主体兼顾，给市场更多空间发挥社会资本和外资作用，提高城市福利水平。三是多空间兼顾，注重不同地区发展需求，同时考虑疏解要素在迁出地与迁入地的区位匹配，多空间联动，综合布局城市空间。

（本文是国家社科基金重大项目“建设现代化都市圈研究”〈项目编号：21ZDA070〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]关于推进北京城市副中心高质量发展的实施方案[N].北京日报，2022-02-11.

（作者简介：姚永玲，中国人民大学应用经济学院教授、首都发展与战略研究院研究员）