打造平急两用设施 夯实城市安全韧性根基

“平急两用”公共基础设施指既能满足日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统。“平时”可用作旅游、休闲等公共服务场景，“急时”可快速切换为临时安置、应急隔离、物资储备等保障载体。“十五五”规划建议明确提出“推进城市平急两用公共基础设施建设”，将其作为构建现代化基础设施体系、提升城市安全韧性的重要举措。在各类突发事件频发的背景下，这类设施打破常规与应急设施的功能壁垒，统筹兼顾发展和安全，既重视日常服务质量，又强化应急响应能力，成为支撑城市抗风险、快恢复的关键，对塑造城市韧性具有不可替代的战略意义。

当前全国平急两用公共基础设施建设已取得阶段性成果，呈现多点突破、逐步深化的良好态势。一是试点示范体系逐步成型。国家发展改革委、住房和城乡建设部、国家卫生健康委已联合印发两批平急两用公共基础设施建设城市名单，进一步发挥试点城市先行先试效用。这加快了国家通过典型示范引领形成涵盖居住社区、物流枢纽、医疗卫生等多领域的可复制实践范式，推动平急两用理念向实践落地转化，为普遍推进提供有效参考。二是重点领域项目建设全面提速。全国第一批试点54个大城市谋划推进了3000个左右平急两用设施建设项目，总投资超过1万亿元。截至目前，全国建设平急两用的区域农业应急救灾中心3300多家、常态化农机应急作业服务队1.36万支。三是标准规范体系初步构建。国家相关部委聚焦“建多少、建什么、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套管理”等问题，出台一系列涉及财政资金、金融支持、建设用地、技术指南等领域的配套政策。根据《国务院办公厅关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，各地市积极响应，抓紧制定并出台了实施方案及建设标准。

在取得显著成效的同时，应看到平急两用公共基础设施建设过程中仍存在亟待破解的共性问题，制约整体效能发挥。其一，规划设计衔接不足。长期以来基础设施的规划、建设与管理职能较为分散，缺乏统一的规划，特别是应急功能的前瞻性规划受到一定程度的忽视。以至于日常与应急功能兼容性不足、衔接不畅，难以快速适配应急需求。而空间布局与城市风险等级、人口分布匹配度偏低，也致使不少基础设施刚性有余、韧劲不足、改造建设难度大。其二，要素保障力度不够。平急两用项目因需兼顾双重功能，建设成本较常规设施要高。但投入结构单一问题突出，当前投资仍以政府为主导，社会资本参与占比不足，投融资渠道仍有待拓展。加之项目功能复合性要求，用地审批周期较常规项目延长，土地要素供给约束问题凸显。另外，财政补贴、税收优惠等激励政策覆盖面有限，部分中西部地区项目政策保障相对滞后。其三，协同管理机制不畅。平急两用设施管理涉及应急、住建、物流等多个部门，权责划分相对不清晰导致系统整合低效，监管空白、多头管理并存，亟须优化协调机制。部分医疗、物流类设施因应急演练常态化、协同性不足，平急转换流程衔接不畅，实战能力难以达到设计标准。

安全韧性已成为衡量现代化进程中城市核心竞争力的重要指标，平急两用设施作为城市安全韧性关键支撑，其建设质效关乎发展全局与安全底线。平急两用设施建设的短板问题，既推高建设运营成本，更直接影响城市韧性提升成效。随着平急两用设施建设从试点探索阶段迈向规模化推进新阶段，此前潜藏的规划衔接不畅、要素保障不足、协同管理乏力等瓶颈问题愈发凸显，如何实现从单点突破到系统提升的跨越，成为亟须解决的问题。

强化规划引领，优化空间布局。以城市国土空间规划为统领，融入韧性城市建设理念，明确各级规划在设施建设中的核心权责，将平急两用要求全面纳入规划编制规范。结合人口动态监测、灾害风险等级评估及多元发展场景，科学划分建设区域，制定针对性布局指引，将应急空间预留、功能复合升级等要求转化为刚性管控指标，有效规避规划同质化、碎片化问题。将平急功能兼容性审查列为项目审批前置环节，强化高风险区域项目的专家评审力度，增强规划的前瞻性与实操性。

创新投入机制，强化要素保障。推动国有资本向关系国计民生的平急两用设施扩大投入，同时通过税收减免、补贴、优惠贷款等多种方式激发民间投资活力，鼓励多元主体参与平急两用公共基础设施建设运营。引导金融机构围绕项目特性研发专属产品，完善长期融资与灵活还款模式，同时优化项目信用评价体系，将评价结果与融资优惠挂钩，提升金融支持精准度。制定专项审批指引，简化环节、压缩周期，衔接相关用地政策精神，提升土地配置效率。

健全标准体系，提升转换效能。推动医疗应急、仓储物流等重点领域专项导则编制，构建“国家统一标准+区域适配细则”的分层分类标准体系，厘清各相关部门在标准制定、实施与监管中的权责分工。区分新建项目与存量改造项目的标准适用场景，细化平急双向转换的核心技术要求，针对分区隔离、设施切换等关键环节强化标准约束，兼顾技术先进性与区域实施可行性。定期结合应急演练成效与技术革新修订标准内容，推动全国性标准共享与宣贯平台建设，强化标准落地支撑机制。

完善协同机制，激发主体活力。运用线上统筹调度和线下实地监督的管理模式，完善跨部门信息共享平台与跨层级合作机制，特别是制定转换管理办法和制度，明确双向转换管理要求，破解部门壁垒、凝聚合力。通过相关政策激励经营主体参与，推广典型的合作经验，同时探索存量资产盘活工具，拓宽投入渠道，畅通退出路径，形成“激励有效、约束有力”的工作机制。打造政企社三方良性互动生态，加强宣传培训，吸纳社会力量参与运维及应急辅助，进而形成共建共治共享格局。

城市韧性体现了现代化的城市治理能力，平急两用公共基础设施建设是筑牢韧性根基的关键支撑。这项工作绝非简单的设施改造，而是统筹发展和安全的系统性工程。随着规划引领精准化、投入机制多元化、标准体系规范化、协同机制高效化的持续推进，平急两用设施必将实现日常服务与应急保障双重提升，为建设更高水平的平安中国、韧性城市筑牢坚实根基，为城市高质量发展注入持久韧性动能。

（作者系浙江省委党校公共危机与社会治理研究中心主任）