“十五五”划重点⑦丨走好以人为本的新型城镇化之路

编者按：城镇化是现代化的必由之路。本文立足“十五五”规划‌深入推进以人为本的新型城镇化的战略部署，以精准量化数据为支撑、以各地基层创新实践为落点，系统剖析当前新型城镇化建设的发展态势，全方位梳理提质增效、转型升级的科学路径，为持续推进以人为本的新型城镇化建设提供思路。

在中国广袤的国土上，一场人类历史上规模最大的城镇化进程，正向着高质量发展纵深推进。“十五五”规划《纲要》将‌深入推进以人为本的新型城镇化‌作为重要战略部署，明确把‌推进农业转移人口市民化‌作为新型城镇化的重要任务，旨在让农业转移人口真正融入城市，实现从“进城”到“留得住、融得进”的转变。

  一

经过多年深耕，我国城镇化规模持续扩容、质效稳步提升，但结构性失衡问题依旧突出。2025年末我国常住人口城镇化率达67.89%，户籍人口城镇化率仅为50%左右，与常住人口城镇化率相差十几个百分点，对应约2亿进城务工人员及其随迁家属尚未完全市民化。这一群体支撑起城市基建、制造、服务等核心产业，贡献海量人口红利与消费动能，2025年全国农民工月均收入5075元，比2020年增长24.6%，为城市经济增长注入持久活力。然而，公共服务与户籍深度绑定的旧模式，让许多城市常住人口陷入“工作在城、漂泊在外”的尴尬，明明常年为城市发展贡献力量，却难以均等享受城市发展红利，这份落差成为民生幸福的短板，也制约了城镇化的质量提升。

“十五五”规划明确提出“统筹深化户籍制度改革和常住地提供基本公共服务”，将打破以户籍划分公共服务的传统模式，标志着发展模式转向以“人的全面发展”为核心。多地落地试点举措，根据国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》及最新政策导向，以广东、浙江为代表的人口流入大省，依规落实全国统一要求，辖区内城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制（超大、特大城市按规定保留差异化落户政策），落地健全以居住证为载体的公共服务供给制度，稳步实现居住证与城镇基本公共服务梯度挂钩、政策精准落地。

当前，我国随迁子女在公办和政府补助学校就读比例已超97%，较“十三五”末提升11.2个百分点，有效破解新市民子女教育难题。依托稳定就业、居住登记两大核心条件，新市民可平等享受教育、医疗、社保、住房保障等公共服务，真正实现从单纯劳动力输入到全员深度融入的质变。从“为城所用”到“与城共生”，均等化的权益保障让亿万城市建设者站稳脚跟、收获尊严，推动共享发展理念在城镇化进程中落地生根。

2026年6月5日，居民在泰州市姜堰区天目山街道北苑新村口袋公园健身休闲（无人机照片）。新华社记者 季春鹏 摄

二

城市发展的核心要义是以人为本，摒弃粗放外延扩张、深耕内涵品质提质，是“十五五”新型城镇化的核心导向。过去部分地区片面追求城市体量扩张，盲目征地建房、造城拓区，引发新城空置、街区空心、配套滞后等问题，“宽马路无人气、新城区无烟火”的粗放发展模式，彻底背离城镇化初心。迈入新阶段，我国城镇化全面转向精细化、内涵式发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的良性格局。目前，我国19个城市群承载了全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值。

城市更新与县域提质双向发力，勾勒出人城共生的宜居图景。在城市更新领域，全国推行“微改造、精提升”模式，摒弃大拆大建，立足原有城市肌理精准提质。以上海老旧小区改造、北京街区更新试点为标杆，各地集中推进管网疏通、电梯加装、口袋公园建设、便民设施升级等民生工程。“十四五”时期，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿居民，既留住城市历史文脉与烟火气息，又补齐老城功能短板，持续提升中心城区宜居度与承载力。超大特大城市同步优化核心功能，北京、上海等城市中心城区人口密度稳步下降，“大城市病”得到有效疏解。在县域城镇化领域，“十五五”重点强化县城载体功能，破解农民“融不进大城、离不开乡村”的困境。当前，中国县域面积占全国国土面积约90%，以全国约52%的人口贡献了全国经济总规模的近40%，涵盖城镇与乡村，是承上启下、沟通条块、连接城乡的核心枢纽，也是中国经济发展和社会治理的基本单元。依托县域提质行动，江苏、山东、河南等农业大省重点完善县域教育、医疗、就业、养老配套，培育县域特色产业集群，打造“就近就业、就近安居”的城镇化新模式。通过提升县城综合承载能力，有效分流超大城市人口压力，规避人口过度集聚引发的资源紧张、交通拥堵等问题，构建疏密有致、功能互补的城镇化空间体系，打造宜居、韧性、智慧的城镇家园。

2025年7月22日，在浙江省湖州市南太湖新区凤凰街道国际花园，待安装的新电梯被运送至小区里（无人机照片）。新华社发（伊凡摄）

三

以人为本的新型城镇化，绝非单向度的人口进城、城市扩张，更不是乡村空心化、城乡二元割裂，而是城乡要素自由流动、资源双向赋能、群众自主选择的现代化新格局。数据显示，我国城乡居民收入比（以农村居民收入为1）已从2020年的2.56缩小至2025年的2.31，城乡发展差距持续收窄，为城乡要素双向流动、城乡融合发展奠定坚实基础。

政策层面双向兜底、双向赋能，筑牢城乡融合根基。在进城端，国家明确依法保障进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，严禁以退出土地权益作为落户前置条件，彻底打消农民进城安居、创业发展的后顾之忧，持续畅通人口市民化通道。在回乡端，依托乡村振兴战略，各地出台人才返乡、资本下乡、技术惠农专项政策，激活乡村内生动力。贵州、四川、湖南等劳务输出大省大力扶持“城归”创业，培育农村电商、乡村文旅、特色种养等新业态，搭建城乡创业就业互通平台。

城乡双向赋能的生动实践遍地开花。大量“城归”青年带着城市积累的技术、理念、资源返乡创业，依托直播电商、社群营销等新模式，打通乡土特产外销通道，助力乡村产业振兴。从“进城谋生”到“城乡双向追梦”，这种自由流动、双向赋能的发展形态，正是新型城镇化的高级形态。城镇化不再是简单的人口迁徙，而是城乡资源互补、品质共建、发展共享的良性循环，让城市有活力、乡村有魅力，共同对标现代化发展品质。

衡量新型城镇化建设成效，不在于城市高楼高度与建城规模，而在于普通劳动者能否在常住地安稳立足、平等享权、追逐梦想。从顺利进城落户，到安稳安居立业；从落脚谋生，到共享城市发展成果，走好以人为本的新型城镇化道路，贵在稳扎稳打、务求实效。万家灯火背后，是亿万群众对美好生活的热切期盼，这份朴素的民生向往，正是中国式现代化最生动、最温暖的底色。

作者 | 吴金锭

责编 | 王静静

校对 | 张慕琪

审核 | 于川、张凌洁

监审 | 彭亚南、刘斌

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