破除制约人口高质量发展的体制机制障碍——

中国式现代化的首要特征是人口规模巨大，这一国情构成现代化建设的基础性战略依托。人口要素变动，正从经济、社会乃至国家安全等多个维度，带来覆盖更广、程度更深的系统性机遇与挑战，给现代化建设提出复杂课题，并考验着现代化建设的韧性与可持续性。应根据我国独特的人口转变轨迹及其多维影响，构建人口发展特征导向的治理逻辑，为人口高质量发展与现代化建设的协同推进提供理论支撑与实践指引。

人口发展一般性与特殊性的辩证把握

我国人口发展始终嵌套于全球人口转变的普遍规律中，同时在制度选择、历史进程与规模效应的多重作用下，形成了区别于先行国家的独特演进逻辑。从一般性看，生育水平是世界各国人口转变与人口长期发展的决定性要素，国际经验表明，提振生育水平具有长期性与艰巨性，需要实施超前、持续、综合、有力的政策干预。例如，法国作为全球最早面临生育率下降问题的国家，自1939年《家庭法典》颁布即开始构建生育支持体系，在1945年实施了社会保障政策，核心制度“家庭补助津贴”通过企业税费筹资，实施分层医疗支持，并辅以多孩补贴、育婴假及工资比例补贴等组合措施。法国的生育支持政策实施后，总和生育率仍继续下行了54年，直至1993年以1.66触底反弹，2010年回升至2.02后再度下降，2024年回落至1.62。再如，瑞典通过生育免费医疗、收入挂钩补贴、儿童津贴等经济支持，结合时间保障和服务供给，构建了强支持体系。在1976年首个鼓励生育政策“父母共享育儿假”启动后，总和生育率历经了23年波动，于1999年以1.50触底回升，2010年达1.97后再度下行，2024年降至1.43。先行发达国家的生育支持政策通常需数十年迭代加码，才可能推动生育水平触底回升，且回升过程具有脆弱性与反复性。与发达国家相比，我国在生育水平持续走低的一般规律下，还面临生育水平的“更低水平”“超快跌落”以及“规模巨大”“结构老化”等国情，提振生育率的治理难度必然高于先行发达国家，亟须建立应对持久战的战略准备，为人口长期均衡发展筑牢制度基础，应对超低生育水平带来的远期人口安全隐患。

从特殊性看，第一，非渐进性的“急转式”人口转变特征显著。我国经历了生育水平的陡坎式下降，并迅速跌到低生育水平，而平均预期寿命快速跃升，对人口年龄结构变动的冲击更为集中，与发达国家人口年龄结构分布的均衡缓变形成本质区别。第二，“人口回声”驱动的阶段式影响突出。第一次、第二次婴儿潮出生队列在人口高峰期集中步入低龄老年阶段，形成低龄老龄化的阶段性特征；该队列在人口高原期过渡至高龄老年阶段，推动高龄老龄化快速深化；在人口滑坡期，该队列达预期寿命附近，与低生育累积效应叠加，引发人口总量加速下坠。这种由特定出生队列驱动的阶段式影响，使我国老龄化特征的转换速度快，且各阶段的异质性显著。第三，我国正经历超大规模人口的现代化转型。我国人口总量远超已实现现代化国家人口之和，巨大的人口基数既孕育了超大规模市场优势与人力资本储备潜力，为质量型人口红利开发提供基础条件，也使公共服务供给面临多重压力，群体间、区域间发展差异显著，治理复杂性与任务总量均远超先行国家。亟须将人口新国情深度融入国家发展战略，聚焦制约人口高质量发展的体制机制障碍，实现人口发展与现代化建设的同频共振。

全面发展、共同富裕的核心价值导向

人的全面发展与共同富裕是人口减量和老龄化时代治理体系构建的根本价值遵循，要通过制度设计与资源配置优化，推进人口与物质文明、精神文明的协同发展，确保不同群体在三阶段转变进程中共享现代化发展成果，实现治理范式从增长本位的效率导向向发展本位的公平导向转型，化解人口结构剧变、空间分布极化、代际利益失衡等引致的不平衡现象。

第一，向全人群、全域治理视角转换。人口高峰期的少子老龄化叠加、高原期的城乡分异定型、滑坡期的区域极化演进，凸显群体间、区域间的发展失衡，须聚焦于人口年龄结构变迁、地区分化背景下的利益协调与差距弥合，以完善分配制度为核心，强化税收与转移支付的再分配调节作用，促进城乡要素平等交换、双向流动，破解困难群体、弱势区域的发展困境。同时，构建覆盖全人群、贯穿全生命周期的治理体系。人口发展的阶段性特征并非孤立存在，而是不同年龄群体生命周期演进的时序呈现，须打破政策体系面向单一群体的惯性思维，通过代际公平与群体公平的制度安排，充分考虑各个年龄阶段和不同人群的独特需求，化解人口年龄结构变迁中的利益冲突。

第二，实现社会保障从碎片化分轨转向全域可持续。一是全民覆盖，破除群体、地域、就业形态的制度壁垒，构建全民统一的保障资格认定逻辑，适配人口大规模流动与就业形态多元化的发展特征。二是统筹整合，推进保障制度的区域并轨、层级贯通，强化保障资源的跨域共济与统筹调剂。三是长期精算可持续，以人口结构长期演变为约束，构建保障基金的筹集、增值、监管全周期逻辑，以国有资本划转、基金市场化运营夯实战略储备，为共同富裕提供基础性制度保障。

第三，稳步推进基本公共服务均等化。以发展权保障为核心，以人口流动与空间分布为依据，健全与常住人口规模、服务成本相匹配的财政转移支付分配机制，规范人口流入地紧缺公共服务梯度供应，推动公共服务向基层、农村与边远地区下沉，动态优化基本公共服务供给范围与国家标准。

缓解人口收缩和结构剧变引发的空间错配、资源闲置与功能冗余

“精明收缩”理念与外延式空间扩张、粗放式增长路径不同，借鉴这种理念可在人口减量发展背景下，通过基础建设去冗余化、公共服务精准化、规划模式集约化、资源利用高效化，结合新旧动能转换、创新要素集聚，促进经济社会高质量发展，缓解人口收缩和结构剧变引发的空间错配、资源闲置与功能冗余。

第一，科学制定城市的减量规划。一是把握人口与资源环境的适配平衡，推动资源配置从“规模导向”转向“效率导向”。我国已进入不可逆的人口负增长时期，除部分特大城市外，传统外延式发展的人口基础已不复存在。在空间规划上，需聚焦存量空间的更新改造，科学测算人口发展趋势与资源环境承载能力，合理划定城市发展边界，避免过度扩张导致的资源闲置与低效浪费。在资源配置上，从追求GDP、建成区面积等硬指标，转向强化公共服务、生态环境、生活便捷度等软服务供给。二是坚守短期应对与长期适配的辩证统一，既要立足当下破解存量矛盾，又要着眼未来适配人口趋势。通过完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，保障规划的稳定性与连续性，在养老服务、医疗健康、生育支持等领域提前布局，预留弹性空间，实现治理效能的跨期优化。

第二，完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势。通过健全因地制宜发展新质生产力体制机制、健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，推动产业结构向高技术、高附加值转型，动态调控产业产能与布局，推动低效过剩产能市场化出清。

第三，人口红利正在转型。我国人口机会正从过去的人力资源单一形态转化为人力资源、人力资本、人才资源、长寿社会、性别平等等复合形态，在高质量发展和推进中国式现代化的总体战略下，新型人口红利的巨大潜力正在加速释放，实现从“中国制造”走向“中国创造”“中国智造”，再创经济社会高质量发展奇迹。

（作者单位：南开大学经济学院）