推动基于周期规律的城市更新

改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市更新工作的本质是遵循周期规律的系统工程，深刻把握城市发展、经济运行、产业迭代、设施和建筑更新等周期规律，将全周期管理理念贯穿城市更新全过程，对于高质量推进城市更新具有重要现实意义。

深刻认识城市更新全过程的周期性特征。从城市发展规律来看，城市化进程具有显著阶段性特征。研究表明，世界城市人口增长的运动轨迹呈S形曲线，城市化进程分为初期、快速发展和稳定三个阶段，城市化率60%—70%是第二阶段向第三阶段转折的时期。在快速发展阶段有关国家主要关注解决城市化的问题，在快速发展转入稳定阶段时，主要关注解决城市发展本身的问题。2025年末我国常住人口城镇化率达到67.89%，正处在需要通过城市更新解决城市发展动力不足、资源环境承载力趋紧、存量空间需要盘活优化等问题的时期。

从宏观经济运行与投资周期来看，长周期项目需要更加长效的投融资体系支撑。城市更新项目普遍具有前期投入大、运营周期长、投资回报慢的特点。城市建设与宏观经济运行和财政收入深度关联，经济上行阶段财政投入力度加大，经济承压阶段城市更新又是扩大内需的重要抓手，是稳投资、促消费的重要载体。单纯依靠短期信贷和财政临时补助难以满足项目全生命周期需求，构建多元可持续的投融资体系是保障高质量推进城市更新的关键。

从产业迭代周期来看，城市空间更新需求与产业业态升级互为支撑。城市产业伴随技术革新、市场变革不断迭代，传统产业逐步退出、新兴业态加速成长，要求老旧街区（厂区）、传统商圈、低效楼宇等同步更新升级。如果脱离产业发展周期盲目更新改造，容易出现重形象、轻功能，项目红极一时、长期闲置等问题。通过盘活存量来带动增量，依托存量空间，顺应产业周期规律，培育科技研发、文化创意、休闲娱乐等新产业新业态，才能持续激活城市内生动力，实现空间价值稳步提升。

从设施和建筑周期来看，大量存量设施进入更新改造窗口期。按照现行工程建设标准，我国普通房屋和构筑物设计使用年限为50年，建筑外墙、管线、门窗等附属设施使用年限多为15至30年；城镇供水管网年度更新率不宜低于2%；生活污水管网要求每5至10年完成一轮全面排查修复；根据道路等级及路面类型，城市快速路、主干路、次干路、支路的道路路面结构设施工作年限分别为15年、15年、15年、10年；电梯、老旧燃气管道等特种设备达到规定使用年限必须开展评估改造。根据第一次全国自然灾害综合风险普查数据，我国城镇房屋建筑面积达662亿平方米。各类市政管网总长度约390万公里，大量20世纪中后期建成的建筑和设施陆续进入老化期，开展顺应周期规律的常态化更新、精细化运维成为提升城市安全韧性的迫切任务。

着力构建基于周期规律的城市更新实施体系。牢固树立城市更新“全周期管理”意识。理念是行动的先导，要摆脱增量建设思维，坚持把城市作为有机生命体系统谋划，将全周期管理理念贯穿城市更新全过程。城市更新本质是存量利益协商调整的过程，要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，把群众急难愁盼作为工作出发点和落脚点。统筹项目谋划、规划设计、建设施工、资金保障、运营维护、动态评估各个环节，兼顾短期目标与长远发展，综合实施空间改造与功能提升。比如，北京市某居民区住宅建筑已临近50年结构老化周期。项目充分尊重居民意愿，采取原拆原建模式，统筹推进安全隐患整治、居住品质提升与长效运维管理，成为城市更新全周期理念落地的典型实践。

根据周期规律制定城市更新专项规划。规划是发展的愿景、蓝图、依据、时序，起着重要的引领作用，城市更新专项规划是统筹城镇开发边界内城市更新活动、谋划实施城市更新项目的依据。不同项目有不同周期，在城市更新时期，摸清不同的项目周期有利于节约成本、发挥最大经济社会效益。要坚持先体检后更新、无体检不更新，通过城市体检将问题清单和需求清单转化为项目清单，建立完善“城市更新专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，强化与国土空间规划有效衔接。全面开展城市设施普查，完善全域城建档案，标注各类设施建成年代、使用年限、老化程度和更新节点。按照建筑周期分类施策，比如，对楼龄20至50年的住宅，重点实施管线改造、加装电梯、环境整治等综合提质；对楼龄超50年的危旧房屋，有序推行自主更新、原拆原建；市政道路、管网、电梯等设施严格按照国家标准常态化改造。推行片区统筹更新，结合产业周期规律，推动空间更新与产业升级深度融合。

推动构建基于周期规律的城市建设运营投融资体系。城市更新融资重点聚焦项目全周期的投资、建设、运营三大环节，从实践来看，根据不同环节采取投资基金化、建设信贷化、运营证券化是城市更新投融资的基本规律。具体来看，项目前期投资阶段盈利不确定性较大，更多需要股权方式融资，一般分为两类运作模式，一种是由专业机构发起的市场化私募基金，收购存量物业并盘活资产实现退出；另一种是由政府成立的引导型城市更新基金，采用母子基金架构，遵循“参股不控股”市场化运营原则，撬动国企、保险、银行及民间社会资本。中期建设改造阶段资金需求量较大，且随着项目不断成熟、风险点逐渐排除，资产价值逐渐显现，可更多利用债权方式融资，依靠银行贷款、信托贷款、政策性金融贷款等信贷工具保障资金供给。后期运营阶段项目现金流趋于稳定，可采取资产证券化的方式进行融资，通过基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）、资产支持证券（ABS）等资产证券化工具实现前期投资人退出。

打造多元共治的全周期现代化治理体系。将推进城市更新作为完善基层治理的重要抓手，推动城市治理重心下沉。健全全流程公众参与机制，在项目策划、设计、建设、管护各环节广泛听取民意，保障群众知情权、参与权、监督权。人民群众急难愁盼问题大多发生在社区，对于社区层面能够解决的，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，深入开展城市管理进社区，物业服务进家庭，把矛盾和问题解决在基层；对于社区层面难以解决的，规范运用基层上报、部门联动响应机制，明晰行业主管部门职责清单。依托城市运行管理服务平台，运用大数据、物联网、人工智能等技术，对城市基础设施生命线开展全周期在线监测，以数字化赋能城市治理提质增效。