一体提升防灾减灾救灾能力

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把防灾减灾救灾工作作为关系人民安危和国家安全的大事来抓。“十五五”规划纲要提出，“坚持人民至上、生命至上，一体提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力，有效降低各类灾害事故损失”。习近平总书记在主持二十届中央政治局第二十五次集体学习时指出，“做好防灾减灾救灾工作必须坚持党的全面领导，坚持人民至上、生命至上，坚持尊重自然规律，坚持预防为主，坚持改革创新，坚持系统观念，坚持社会共治”。这一重要论述立足于以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的时代使命，为做好新时代防灾减灾救灾工作提供了科学理论和根本遵循。

充分认识一体提升防灾减灾救灾能力的极端重要性

一体提升防灾减灾救灾能力是党中央关于防灾减灾救灾战略部署持续深化的重大任务。习近平总书记强调“坚持系统观念”，要求“统筹做好综合救援、过渡安置和恢复重建工作”，更加突出系统集成、全流程衔接的整体应对。

遵循灾害防治规律的必然要求。灾害损失由致灾危害性、人员和资产暴露度、承灾体脆弱性、应对能力等因素共同决定。从实践来看，国土空间管控、隐患排查、监测预警和转移避险能够减少风险暴露，工程设防、设施加固和冗余建设能够降低系统脆弱性，救援救助、物资调运和恢复重建则控制灾后损失扩大。任何一环工作缺失或薄弱都会放大其他环节的压力。预防不足会使处置端压力增大，设防不足会使预警难以转化为减损，保障不足会使灾后救助和恢复受阻。反之，高水平灾害预防能够大幅减轻灾害损失，甚至避免伤害，高标准设防可延缓系统失效并为救援赢得时间，灾后调查和复盘能揭示前端缺陷，为持续优化创造条件。“一体提升”是以全周期视角，统筹运用全过程全手段全要素，系统提升灾害管控能力。

应对大灾巨灾和风险综合体的现实需要。大灾巨灾往往突破行政区域、行业部门和常规资源配置边界。比如，极端暴雨可同时引发山洪、滑坡、内涝，造成交通中断和通信受损；强震可能带来建筑倒损、燃气泄漏、火灾及医疗资源挤兑。传统治理多结合历史配置设施和力量，而大灾巨灾治理必须关注低概率、多损失后果情景。必须合理设置安全冗余、替代方式和保底方案，并为“三断”（断路、断网、断电）、跨区域增援和较长期安置做好充分准备。“一体提升”是从全局和长远统筹谋划，把应对可能的重大风险转化为规划、建设和准备的措施，以能力提升的确定性应对重大灾害风险的不确定性后果。

推进国家应急管理体系和能力现代化的必由之路。党的十八大以来，我国持续推进防灾减灾救灾体制机制改革，国家综合性消防救援队伍、国家区域应急救援中心和专业力量加快建设，抗灾设防、监测预警、物资储备、灾害救助体系不断完善。2018年，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，研究提高我国自然灾害防治能力，针对关键领域和薄弱环节，明确提出要推动建设九项重点工程。长期来看，我国综合防灾减灾救灾能力仍面临巨灾应对亟待加强、灾害信息共享和研判亟待提升、跨区域协调机制不畅、专业抢险救援力量不足、设施平急转换难、城乡应急能力不均等问题。“一体提升”就是要解决现有灾害管理工作中存在的碎片化、衔接弱进而影响整体治理效能的问题。

一体提升防灾减灾救灾能力的基本内涵

一体提升防灾减灾救灾能力的本质是在灾害治理中通过整体设计、系统集成和同向发力，提升系统效能。从整体上看，纵向上贯通国家至基层各层级，横向上打通应急管理、自然资源、住房城乡建设、水利、气象、交通、能源、通信、卫生健康等部门的信息和行动链，时间上衔接预防、准备、响应、救助、恢复与重建，空间上强化区域、流域和城市群联防联控。

通过减灾预防从源头降低风险生成和积累。减灾预防是灾害风险治理的第一道关口，核心是在灾前识别、规避、降低和转移风险，内容包括风险普查成果更新、国土空间用途管制、重大项目风险评估、隐患治理、监测预警、临灾转移和公众教育等。对于能够规划避让的风险，不能完全寄希望于事后抢险补救；能够日常消除的灾害隐患，不能拖到临灾处置；难以完全消除的风险，则应通过预警、预案和转移降低人员暴露度。衡量成效也不能只看检查次数和信息发布量，而应看灾害风险是否实质下降、预警是否真正转化为行动、危险区域人员能否及时转移。

通过抗灾设防提高系统安全韧性。抗灾设防是连接预防与救援的中间屏障，重点是通过工程和非工程措施降低承灾体脆弱性。既要提高重点城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，推进房屋、堤防、水库、桥隧、燃气管网、电力通信等设施加固，建设避难场所和应急通道，也要完善运行维护、应急转换和跨系统联动规则。现代设防不能只追求设施“没有大的破坏”，还要重视受冲击后的功能保持情况、快速有效替代和尽快恢复，供电、通信、交通、物流等系统应有托底手段，医院、学校、养老机构等重点场所应具备持续运行和快速疏散条件，防止单个节点失效引发系统故障，单一灾害演变为级联灾害事故。

通过救灾保障有效支撑灾害处置救援并支撑恢复重建。预防和设防不可能消除全部风险，救灾保障是不可替代的托底能力。其范围既包括统一指挥、专业救援、医疗救治、应急通信和物资投送，也包括基本生活救助、特殊困难群体照护、卫生防疫、过渡安置和恢复重建。目标不只是“应急人员到场”，而是确保最不利条件下指挥链不断、救援链有效、物资链畅通、民生底线守住。队伍编成、储备布局、运输协议、征用补偿和跨区域增援机制都须在灾前明确，并以实战演练检验。灾后重建则应根据暴露的问题优化选址、提高标准，防止风险累加放大，并为未来的灾害应对预留空间。

一体提升防灾减灾救灾能力面临的主要挑战

当前，我国综合防灾减灾救灾能力显著增强，但仍面临风险认知滞后、跨部门协同不畅、城乡设防不均衡、预警与行动衔接不紧、基层和全要素保障不足等突出问题。

固有的灾害治理认知与风险治理能力需求不匹配。部分风险评估仍以历史灾情和单一灾种为主要依据，对极端事件、灾害链、基础设施相互依赖和人口动态暴露考虑不足。风险普查成果如缺少常态更新，容易成为“静态底册”；规划和预案如不开展有针对性的情景推演，也难以识别系统承载上限。比如，预警信息发布与基层响应行动不相适应，虽然监测精度不断提高，但是“预警发出”不等于“信息抵达”，“信息抵达”也不等于“群众正确行动”，亟待打通“最后一公里”，建立从技术信号到组织行动和公众行为的制度链条。

条块分割与跨部门、跨区域协同要求不相适应。灾害风险跨越行政和行业边界，但风险数据、工程建设、预警发布、应急响应和灾后救助仍可能分属不同部门。一些地方存在数据标准不一、共享授权不清、会商研判与指挥行动脱节等现象，跨区域增援的队伍接口、装备通信、物资调用和费用结算规则也不统一。

全要素保障和长效投入与体系化建设要求不相适应。预防收益常表现为“没有发生的损失”，不如救援成果直观，容易出现重装备轻维护、重建设轻训练、重短期整治轻长期治理的倾向。部分基层专业人员不足，社会力量参与机制不完善，家庭和社区储备有限。缺少稳定投入、法律标准、人才和评价激励，单项工程与技术就难以转化为持续能力。

一体提升防灾减灾救灾能力的推进路径

一体提升防灾减灾救灾能力必须坚持党的全面领导，坚持系统观念，把保护生命、保障基本生活和关照脆弱人群贯穿全过程，树立既重视灾后处置恢复又重视日常防灾减灾的正确政绩观。

以全域风险治理体制机制统领防灾减灾救灾能力建设。坚持统分结合、防救衔接、上下联动，明确专业、属地和协同责任。建立统一的灾害风险识别、分级、管控和更新制度，是“一体提升”的基础。充分运用自然灾害综合风险普查成果，按照“风险点—责任人—管控措施—应急资源”形成动态清单和空间“一张图”，把致灾因子、承灾体、脆弱人群、避难场所、救援力量和物资储备纳入同一风险底图。对城市群、重要流域、能源基地、交通枢纽和重大工程开展多灾种综合评估，研究灾害链和跨区域影响，明确风险避让、工程治理、监测预警和应急准备的优先次序。建立重大项目全生命周期灾害风险评估机制。在选址和立项阶段强化多部门联审，避免新增重大风险；在建设阶段落实设防标准和安全设施要求；在运营阶段开展动态监测、隐患治理和定期评估；在改扩建、用途改变或周边风险发生变化时重新论证。建立“预警—叫应—反馈—响应”闭环，明确不同级别预警对应的会商、巡查、停工停课、交通管制和转移避险措施，确保责任到岗、措施到人。

以安全韧性城乡和“平急两用”设施夯实抗灾基础。将安全韧性要求贯穿国土空间规划和各类建设规划，科学划定灾害风险重点防控区域，严格落实风险避让和用途管制。农村地区要完善农房防灾抗灾标准，加强山洪地质灾害危险区、削坡建房和道路桥涵隐患治理，避免城乡能力差距成为整体安全的短板。推进“平急两用”公共基础设施建设，统筹增量建设和存量盘活，使旅游居住、医疗服务、仓储物流、公共场馆等设施在平时具有可持续运营功能，在重大突发事件时能够迅速转换为隔离、救治、安置、储运或指挥保障空间。建设之初就要明确转换场景、启动权限、时间要求、人员编组、物资接口和补偿机制，并通过定期演练检验水、电、通信、卫生、无障碍和交通接驳条件。

以全过程制度建设保障有效衔接。围绕自然灾害防治、应急救援队伍、监测预警、物资装备、调查评估等领域，加快完善法律法规和标准体系，明确各级政府、行业部门、企事业单位和社会主体在预防、设防、响应、救助、重建各阶段的权利义务。加强跨区域协同立法和标准衔接，推动预警信息、队伍调动、物资征用、设施转换、数据共享等关键制度统一。对新产业、新业态带来的风险及时开展规则研究，避免监管责任真空。建立健全灾害治理考核评价制度，不仅考核灾害发生后的响应速度和处置结果，也考核重大风险下降幅度、设防标准达标率、预警行动转化率、避难设施可用率、物资调拨时效和群众安全技能，把“防得好、损失少”体现为可衡量的治理绩效。

以复盘评估闭环推动体系持续改进完善。每一次灾害、险情和演练都应成为检验体系的机会。建立覆盖监测预警、指挥调度、工程表现、队伍行动、物资保障、群众转移和信息发布的复盘制度，既查直接原因和责任，也查规划、标准、制度和资源配置等深层问题。整改任务要形成清单，明确责任、时限和验收标准，并将结果反馈到风险数据库、建设规划、预案和培训内容中。完善规划实施的中期评估、总结评估和第三方评估机制，推动评价从投入和活动数量转向风险降低与功能恢复效果。对反复出现的问题进行跨地区、跨行业比较，推动共性短板通过标准和制度统一解决。以持续复盘实现“治理一次风险、完善一类机制、提升一域能力”，真正使“一体提升”成为动态迭代过程。

〔作者系中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长〕