从“完善”到“积极”

“十五五”规划纲要明确提出“实施积极的文化经济政策”。此前，“积极”的政策定性主要用于宏观经济领域，此次是首次系统性延伸至文化经济领域。一词之变，绝非偶然的措辞调整，而是对文化与经济关系的一次重新定位：文化经济政策由文化建设的配套安排，升格为国家宏观政策体系的有机组成部分，成为稳增长、扩内需、育动能的重要工具，积极的文化经济政策展现更开放更宽松的制度发展新态势。读懂这一变化从何而来、意欲何为、如何落地，是把握“十五五”时期文化发展主动权的前提。

文化经济政策的演进脉络。一般来说，文化经济政策是指国家综合运用财政、税收、金融、投资、用地、价格、贸易等经济手段，调节文化产品和服务的生产、分配、流通、消费各环节，以实现文化发展目标的政策总和。它处在文化与经济两大系统的交汇点上，一端连着文化的意识形态属性和社会效益，一端连着文化的商品属性和经济效益，是国家治理在文化领域的基础性制度工具。

文化经济政策进入我国政策文件已逾30年。1991年，国务院批转原文化部《关于文化事业若干经济政策意见的报告》，要求各级政府对文化事业在思想上高度重视，政策上加以引导，资金上予以支持，文化经济政策由此进入国家政策文本；1992年，党的十四大报告明确提出“完善文化事业的有关经济政策”；1994年起，中央和省级财政建立宣传文化发展专项资金，对机关报刊、大中小学课本等出版物实行增值税先征后退；1996年国务院印发《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，2000年又出台《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，政策框架沿用至今。30多年来，这套政策长期承担补偿性、保障性功能：文化单位转企改制的税收过渡、宣传文化领域的专项资金、公共文化服务的财政兜底，政策关键词始终是“制定”和“完善”。直到党的二十届三中全会部署深化文化体制机制改革，表述仍然是“健全文化产业体系和市场体系，完善文化经济政策”。2025年，“十五五”规划建议在同一条目中并列部署健全文化产业体系和市场体系、培育优秀文化企业和品牌、实施重大文化产业项目带动战略与实施积极的文化经济政策。

从“完善文化经济政策”到“实施积极的文化经济政策”，至少包含三层递进。其一，关键词之变。“完善”重在制度层面的查漏补缺，“实施”重在行动层面全面展开，政策由制度设计期进入落地施工期。其二，定性之变。“积极”意味着政策力度与政策预期的整体转换，这意味着文化产业将从单纯的“政策扶持”转变为“市场驱动+政策引导”，致力于让文化产业成为国民经济的重要增长点。其三，能级之变。将积极的文化经济政策落实为财政、税收、投资、金融、消费等方面的政策协同和创新，要求加大政策激励和保障力度。而且，这意味着并非进行一般性的产业扶持或市场调节，而是通过自觉、系统的制度安排，增强宏观政策取向的一致性和有效性，实现文化与经济在更高层次上的融合互促。综合来看，文化经济政策正在完成从部门政策、行业政策向国家宏观治理工具的转变，传递出深入推动文化经济发展的鲜明信号。

政策语言的跃迁，根源在于发展实践的深刻变化。实施积极的文化经济政策，遵循着宏观经济、产业变革与战略目标的三重逻辑。

首先，宏观经济逻辑是其现实基础。扩大内需是构建新发展格局的战略基点，文化恰恰是居民消费升级最确定的方向之一。2025年，全国文化产业实现营业收入208254亿元，规模首次突破20万亿元，比上年增长8.8%，其中文化服务业营业收入增长12.8%，占全部文化产业营业收入的比重提高到59.1%。拉长时段看，2024年，全国文化产业实现营业收入19.14万亿元，比2020年增长37.7%，已成为重要的增长引擎。更关键的是发展阶段的判断，“十五五”时期我国将由中等收入国家迈向高收入国家，从国际发展经验看，这个阶段正是文化产业快速发展的窗口期。恩格尔系数持续下行，发展型、享受型消费占比上行，情绪价值、体验价值成为新的消费理由，文化消费的收入弹性远高于一般商品消费。正因如此，党中央明确提出推进文旅深度融合、大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展，并着力培育文化旅游业成为国民经济支柱产业。支柱产业有量化门槛，从实际情况看，我国文化及相关产业占国内生产总值的比重在提高，但提高的幅度却在收窄，说明仅靠增长惯性还不够，必须依靠政策加力，使文化产业增速在整个“十五五”时期持续快于经济总量增速。而且，文化产业以中小微企业为主体，以内容和创意为核心资产，对财政、税收、金融政策的敏感度高于重资产行业，同样的政策投入在这一领域能够产生更大的边际效应。这正是政策取向必须“积极”的量化依据。支柱产业的成长，客观上要求一套与其体量和潜力相称的积极政策供给。

其次，积极的文化经济政策着重构建新发展格局。创新性成为文化产业跃迁、变革，真正进入新发展阶段的内在要求。文化与科技深度融合，催生了新型文化业态，已经成为文化产业增长的主引擎。新业态普遍具有轻资产、高研发、长周期、快迭代的特征，与传统政策工具存在明显错配：无形资产难以抵押，跨界业务难以归类，爆发式成长与既有审批节奏难以合拍。生产力的跃迁必然要求政策体系进行相应调整，积极的文化经济政策正是对文化领域新质生产力的制度回应。值得注意的是，“十五五”规划纲要在同一条目中强调引导规范网络文学、网络游戏、网络视听等健康发展，把“积极”与“规范”置于同一框架，体现的是赋能而不放任、松绑而不松手的政策理性。

最后，战略目标是其根本指向。距离2035年建成文化强国的目标只剩下不到10年时间。“十五五”规划建议中明确“文化繁荣兴盛是中国式现代化的重要标志”，文化在现代化全局中的权重整体上升。放眼全球，文化贸易和数字内容市场的竞争日趋激烈，我国文化出海已经形成先发优势。2025年，我国自主研发游戏海外市场实际销售收入达204.55亿美元，规模连续6年超过千亿元人民币；海外微短剧应用双端内购收入达20.3亿美元，同比增长超过1倍；网络文学出海正由作品授权、平台出海迈向叙事出海与文化共创的新阶段。把这些单点突破转化为整体优势，同样需要完善文化贸易政策、强化国家层面的制度供给。外部竞争越激烈，政策供给越要积极主动，这是大国文化竞争的基本经验。

积极的文化经济政策的科学内涵。政策取向的转换并非从零开始，实践中早有先手布局。2025年1月，国务院办公厅先后印发两份文件，即《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》《关于推动文化高质量发展的若干经济政策》。前者从丰富消费惠民举措、培育消费场景、创新产业政策等6个方面提出18项具体措施，明确允许地方政府专项债券资金支持符合条件的文化和旅游项目，支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。后者则从财政支持、税收优惠、金融服务、科技创新、用地保障、收入分配、支持转制企业等方面作出系统安排。这两份文件与党的二十届四中全会部署前后呼应，已经勾勒出积极的文化经济政策的基本轮廓。

综合政策文本与实践探索，“积极”的取向至少体现为四个转变。一是从分散支持转变为系统集成，财政、税收、投资、金融、消费各类工具协同创新、同向发力，促进文化产业政策与经济政策衔接配套，避免政出多门、力量相互抵消。二是从供给端单向投入转变为供需两侧协同发力，既抓精品创作、重大项目，也抓消费场景、消费能力，以新供给创造新需求，以真需求牵引好供给。三是从“给优惠”转变为“给机制”，即从“授之以鱼”到“授之以渔”。在处理好政府和市场的关系时，要坚持发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，这是“积极”的内核。当然，还要更好地发挥政府作用，多用专项债、不动产投资信托基金等制度化、市场化工具，少用一次性、碎片化补贴，让政策红利可预期、可持续。四是从重前置审批转变为重全程治理，创新数字时代文化市场监管政策，对新技术新模式包容审慎，给足试错空间，同时守牢底线。

需要特别强调的是，“积极”绝不等于放任，如果只讲赋能而不问价值导向，可能导致文化发展的失序与异化。坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，是积极的文化经济政策须臾不可离开的前提，也是区别于一般产业刺激政策的根本所在。在更加开放和宽松的制度指引下推动文化产业深度开掘，对于各级实际执行者、操作者——无论各级政府还是文创界各类人员——都要提高自身的创新性理解和创造性实践，把好政策用好用足。

着力应对实施过程中的难题挑战。把政策写进文件容易，把“积极”落到实处不易。从政策文本到发展实效，中间隔着体制、资金、市场等的多重约束。看清难题的具体形态，政策落地才有现实抓手。

政策协同短板亟待补齐。文化经济政策综合运用财政、税收、金融、投资、用地等多种工具，横跨多个部门、纵贯多个层级。现实中，文化部门熟悉行业但手中缺少经济工具，经济部门掌握工具但未必全面了解文化行业的特殊性，一项政策出台后往往需要多个部门分别制定细则，时间差、口径差层层消耗政策效力。中央经济工作会议提出把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，但从历次列举的财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策领域看，文化经济政策如何纳入评估、由谁牵头，仍待明确安排。协同短板不补，“积极”的政策供给与偏紧的部门执行并行，往往会影响市场运行中对政策取向一致性的预期。

资金来源与使用效益双重受限。多省份预算报告显示，财政收支处于紧平衡状态，政府债务还本付息的刚性需求持续增加，文化支出在与民生、科技等刚性支出的排序中难以靠前。政策给出的经济工具也有现实门槛，专项债券要求项目收益对本息形成足额覆盖，而文旅项目普遍资金需求量大、投资回报周期长，负面清单又严禁资金投向主题公园、城市景观提升、文化庆典等，地方真正合规、可持续的项目储备不足，容易形成有额度、缺项目的局面。金融端同样如此，文化企业的核心资产是版权和创意，评估难、风控难、处置难始终困扰商业银行开展相关贷款业务。目前，国家已在部分省市启动知识产权金融生态综合试点，明确支持文化产业发展，但风险补偿机制仍有待健全，从试点探索到常态化供给还有相当距离。

优质供给与有效需求的相互牵制。需求端潜力与约束并存，2024年，全国居民人均文化娱乐消费支出955元，比2020年增长67.8%，增速快于同期人均消费支出，但占居民消费总支出的比重仅为3.4%，文化消费在居民支出结构中的分量仍然偏轻，对价格和收入预期的变化高度敏感。供给端的问题更值得警惕，一些盲目上马的大型文旅项目，对本地历史文脉缺乏深入挖掘，呈现方式流于表面符号的堆砌或对成功案例的模仿，建成即闲置，被业内称为“速生速朽”；微短剧领域，平台算法偏好经过市场验证的套路模板，投资方倾向复制爆款框架以降低试错风险，同质化剧情由此泛滥。这提示我们，政策资源如果最终流向同质化产能，扩内需的投入就难以转化为可持续的消费；积极政策能够改善供给的外部条件，却无法代替供给侧自身的创新能力。

基层激励与能力欠缺导致执行难。积极的文化经济政策最终要靠地市、区县一级具体执行，这里存在两重不对称。一是问责与容错不对称。文化领域内容安全的责任是硬性的，发展成效的考核是弹性的，两相权衡，基层往往倾向从紧从严。政策执行中的“一刀切”、层层加码现象，不仅消解政策应有的效果，也影响经营主体的发展预期。问责压力越大，基层干部的避责倾向越明显，包容审慎的要求便容易停在文件上。二是要求与能力不对称。用好专项债、不动产投资信托基金、质押融资这些工具，要求干部既懂文化又懂财政金融，这样的复合能力在基层相当稀缺。加之文化产业增加值核算滞后一年，新业态统计口径持续调整，政策效果缺乏及时反馈，“积极”到什么程度、往哪个方向校准，一线操作时常常心中无数。

积极的文化经济政策落地见效必须找准着力点。上述4个难题并非孤立存在，具体来说，协同不足会放大执行偏差，投入受限会加剧供给同质化，供给乏力又反过来削弱政策效力。因此，实施积极的文化经济政策，必须处理好政府与市场、供给与需求、放活与导向三对关系，构建可操作、可持续、可评估的实施体系，把“积极”的政策取向转化为可落地、可持续的实际供给。

健全财政投入和投资带动机制。建立健全与文化强国建设、国家财力相适应的财政投入机制，保障文化领域重点规划和项目支出。以重大文化产业项目带动战略为抓手，把有限财政资金投向牵引性强的重大项目和公共性强的基础环节，防止撒胡椒面。用好专项债券和不动产投资信托基金等工具，探索旅游项目收益权、特许经营权入市交易试点，以财政资金的四两拨千斤，带动社会资本的接续投入。

增强税收金融政策的适配性。落实宣传文化增值税、转制文化企业税收等优惠政策，同时针对新业态收入形态多元、成本结构特殊的实际，研究更具针对性的税收安排，不让新业态在旧税制的缝隙里空转。金融方面，鼓励银行业金融机构提升对文化企业的金融支持力度和服务水平，支持符合条件的文化企业上市和再融资，发展知识产权质押融资，培育投早、投小、投长期的耐心资本，破解文化企业轻资产、缺抵押、融资难的老问题。

做旺文化消费这个最大的内需场景。全面落实培育文化和旅游消费新增长点的各项措施，鼓励单位和职工将带薪休假与传统节日、地方特色活动相结合，安排错峰休假，提升入境游便利化国际化水平。总结推广票根经济等跨业态联动做法，今年春节档已有影院以电影票根为纽带，联动餐饮、娱乐等多领域商户，实现相互引流，应当尽快促进并推广一次消费延展成一条消费链的探索。积极发展首发经济，激发夜间消费活力，推广跟着演出、影视、体育赛事、非遗去旅行，让优质供给不断创造有效需求。

强化科技支撑和要素保障。落实文化领域科技创新政策，建设文化领域人工智能高质量数据集，支持文化领域大模型建设，让技术进步直接转化为内容生产力。依法依规保障文化企业合理用地需求，完善数据要素供给和确权交易机制。加快培养既懂内容又懂技术、既懂文化又懂经营的复合型人才，用好事业单位绩效工资等收入分配政策，把人的创造性劳动放在一切要素保障的首位。

完善文化贸易政策，支持文化成建制出海。巩固游戏、网络文学、微短剧等优势品类的先发地位，支持企业从产品出口走向平台出海、标准输出，健全出海合规服务和风险提示体系，推动更多文化企业和优秀文化产品走向世界。文化出海不仅赚取真金白银，更在潜移默化中提升中华文化的国际影响力，是一举两得的战略投资。

“观乎人文，以化成天下。”从“完善”到“积极”，一词之变的背后，是文化在国家发展全局中分量的上升，也体现了对文化发展规律的深刻把握、对经济发展逻辑的自觉遵循。站在“十五五”开局之年，把积极的文化经济政策实施好、运用好，让政策的确定性转化为市场的信心、创作的活力和消费的热情，文化强国建设就有了更坚实的物质基础和制度保障。

（作者系中国人民大学文化创意产业研究所所长）