规范地方政府经济促进行为

习近平总书记在二十届中央财经委员会第六次会议上指出，“纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是‘五统一、一开放’”，明确强调，“统一政府行为尺度，地方在推动经济发展特别是招商引资时，哪些能干哪些不能干有明确规矩，不能各行其是”。这些重要论述直指当前全国统一大市场建设的关键症结，为规范地方政府经济促进行为、推动有效市场和有为政府更好结合提供了基本遵循。“十五五”规划纲要提出：“规范地方政府经济促进行为，制定地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，加强招商引资信息披露。”地方政府开展经济促进工作，一头连着有为政府作用发挥，一头关乎市场公平竞争秩序。唯有以统一标尺校准行为边界，以强化正向引导和刚性约束破除分割壁垒，把招商引资工作重点更多放在优化营商环境、培育产业生态、提供高水平政务服务上来，才能把地方发展活力汇聚为高质量发展整体效能。

规范地方政府经济促进行为是统一政府行为尺度的内在要义

构建高水平社会主义市场经济体制，关键在于科学理顺政府和市场的关系。作为构建新发展格局的战略基点，加快推进全国统一大市场建设，畅通国内大循环，建设强大国内市场尤为关键。规范地方政府经济促进行为，不是弱化地方推动发展的主动性，而是把地方行为置于法治轨道之上，推动地方政府摆脱以邻为壑的政策比拼，转向更高质量、更可持续的发展模式。

厘清政府与市场边界的必然要求。社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用，政府主要承担弥补市场失灵、维护竞争秩序的职能。现实中少数地方把经济促进简单等同于政策让利、行政干预，过度依靠财政补贴、定向优待介入企业经营，既挤压公平竞争空间，也扭曲要素配置信号。统一行为尺度，就是划清行政干预合理边界，推动地方把重心放在完善公共服务、健全基础设施、搭建公共技术平台上，把经营选择权交还经营主体，形成经营主体自主经营、政府依法履职的良性局面。

克服地方本位主义的发展要求。行政区划客观上形成属地利益考量，但若缺少制度约束，局部诉求极易演变为地方保护和内卷竞争。有的地区依靠政策洼地争夺项目，设置隐性门槛阻隔要素流通，通过定制化名录库、差别化补贴变相排斥外地经营主体，短期来看拉动了一地经济增长，长期而言却带来重复建设、资源耗散，损害全国市场配置效率。坚持统一政府行为尺度，就是引导地方跳出局部思维，在全国发展大局中谋划区域定位，摒弃以邻为壑的竞争模式，推动区域从同质竞争转向功能互补、协同共进。

推进政府治理现代化的重要途径。政府治理现代化的关键，是实现政府履职的制度化、规范化、法治化。经济调控、产业扶持、招商引资是地方政府履职的核心领域，也是治理能力最直观的体现。一段时间以来，由于缺乏统一标准，地方经济施策自由裁量权较大，不仅引发区域内卷竞争，也暴露出了基层治理的法治化、标准化短板。统一地方政府经济促进行为尺度，本质是以制度刚性约束行政权力、以统一标准规范履职行为，倒逼地方政府转变治理理念、优化治理方式，全方位提升精准施策、服务赋能的治理能力。

多重治理张力叠加是地方政府经济促进行为失范的深层诱因

地方政府经济促进行为出现偏差，并非简单的主观认知问题，而是增长压力、考核机制、央地权责等多重张力交织叠加催生的现实结果。

增长竞争与统一市场之间的结构性张力。地方承担稳增长保就业的属地责任，在区域间同质发展竞争中，当激励约束机制不够完备，部分地方倾向于运用政策工具放大本地短期优势。尤其面对产业项目争夺，个别地方陷入“内卷式”竞争，以违规财政奖补、土地优惠换取项目落地。属地发展诉求一旦脱离制度约束，便会和全国统一大市场建设目标产生摩擦，变相抬高准入门槛，阻滞商品要素跨区域流动，造成局部利益与全局效率相互冲突。

政绩考核与行为规范之间的制度性张力。考核是地方履职的指挥棒。过去一段时期，经济增长指标权重偏高，容易引导地方把短期产出、项目数量作为优先追求，对政策是否符合公平竞争、是否契合全国统一规则考量不足。部分失范的地方政府经济促进行为，根源不在于地方政府发展的主观意愿，相当程度在于考核导向没有充分兼顾局部发展与全局秩序，进而诱发重短期、轻长远的政绩偏差。

地方自主与全国统一之间的协调性张力。我国央地协同治理格局中，地方拥有推动一域经济发展的自主权，需要结合其资源禀赋探索特色发展路径。但地方自主不等于各行其是。现实中，部分地方对统一制度规则理解把握不到位，在产业扶持、招商政策制定过程中，更多立足本地实际，对全国层面的制度统一性考量不足，政策设计与上位规则衔接不畅，形成“上有制度、下有变通”的协调难题，导致统一市场规则难以落实落地。

从立规矩到建制度是规范地方政府经济促进行为的实践进路

规范地方政府经济促进行为，不能停留在运动式纠偏，应当坚持破立并举，从规则标准、清单指引、考核监督、落地实施全链条构建闭环制度体系，从“立规矩”向“建制度”跃升。

以统一规则体系划定行为边界，确立制度框架。制度统一是行为统一的前提。对标建设全国统一大市场要求，夯实产权保护、公平竞争审查等基础性制度，把公平竞争要求嵌入地方产业扶持、招商引资全流程。强化竞争政策的基础性地位，凡是出台涉及经营主体的经济促进政策，必须开展公平竞争审查，从源头防止出台含有地方保护、市场分割倾向的政策文件。推进产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度建设，完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度。在守住全国制度统一性底线基础上，保留地方因地制宜的政策空间，实现全国规则一致与地方实践创新有机兼容。

以“两张清单”明晰行为导向，细化制度规范。用好全国统一的地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单制度成果，同步对接全国统一的地方财政补贴负面清单管理机制。鼓励事项清单明确有为政府发力方向，聚焦优化营商环境、完善公共服务、搭建共性技术平台等可作为领域，强化正向引导。禁止事项清单和财政补贴负面清单共同划清行为红线，明令禁止违规财政返还、歧视性准入、将本地投资作为经营前置条件等人为限制要素流动的行为，强化刚性约束。依靠清单化管理厘清可为与不可为，压缩政策自由裁量空间，提升地方政府经济促进行为透明度与可预期性。严格落实市场准入“全国一张清单”，破除各种形式的地方保护和市场分割，纠治妨碍企业公平准入与自主经营、限制商品要素自由流动、资质认定内外有别、不当实施信用评价设置招投标隐性壁垒等典型问题。

以考核评价与监督问责保障制度运行，完善制度闭环。用好考核“指挥棒”，优化高质量发展政绩考核体系，将公平竞争审查落实、破除地方保护、服务全国统一大市场建设等情况纳入考核内容，校正地方政绩导向，引导树立和践行正确政绩观。健全常态化监督机制，综合开展政策文件抽查、典型案例核查，对违规出台经济促进政策的行为及时纠偏。完善问责链条，区分无意偏差与主观故意，对屡改屡犯、造成市场分割不良后果的严肃追责，形成“政策制定—监督检查—纠错问责”的完整闭环。

以破除壁垒统一尺度检验运行实效，推动制度落地生根。制度的生命力在于执行。把破除地方保护和行政性垄断作为检验标尺，持续清理妨碍市场统一的各类“土政策”“潜规则”，稳妥处置存量违规招商政策与项目，强化招商引资信息公开披露，压缩暗箱操作空间。推进监管规则、标准、执法尺度统一，做到一把尺子量到底，避免地区之间执法宽严失衡。鼓励地方在制度框架内开展改革试点，及时总结可复制的基层经验并上升为制度成果，保障各类经营主体在全国范围享有平等发展机遇。

（作者系山东社会科学院党委书记）