季正聚：如何监督“一把手”？（2）

■就监督过程而言，存在监督不到位的问题

从主体对客体进行监督的整个过程看，对“一把手”的监督可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督和事中监督主要起预防和控制作用，事后监督则是对违纪行为进行查处。当前，对“一把手”监督工作中存在的一个薄弱环节，就是监督不到位。所谓监督不到位，就是事前监督和事中监督力度不够，更多地把监督的着力点放在“一把手”权力运行的结果上，往往是出现了严重的违纪违法问题了，才得到查处。主要表现为：对党内腐败易发多发领域和环节，事前防范措施不力；对苗头性问题，发现和纠正不及时；对权力运行，缺乏经常性督促检查，往往是事后出了问题才进行监察处理，而且习惯于采用思想教育和秋后算账的政治运动这两种方式，监督方式单一，缺乏全过程监督，结果不能从根本上解决问题，甚至事与愿违、腐败反而越来越严重。

■就监督机制而言，存在着无力监督的问题

一是监督主体未完全形成合力。从理论上说，虽然“一把手”处在组织监督、班子监督、群众监督、舆论监督、法律监督等全方位的监督之中，但也存在着监督主体职能交叉重复、责任不清的问题。由于几者之间还没有一个好的协调机制，合力尚未形成，仍存在孤军奋战现象。二是监督内容和领域过于狭窄。就监督内容而言，对“一把手”的监督主要集中在经济方面，对其他诸如事权、人权、品德修养方面规定或是没有，或是有了也较原则，粗线条，弹性空间大，不利于操作。就监督领域而言，对“一把手”的“工作圈”往往监督相对有力，而“八小时外”的生活圈、社交圈的监督则相对乏力。

■积极推进党内民主建设，加强对“一把手”的监督

“一把手”权力缺乏监督制约，原因是多方面的，主要包括：传统政治文化的消极影响，“一把手”权力过于集中，党内监督机构的领导体制不顺，党内监督制度不健全，党员民主权利未得到充分保障。为此，我们必须在推进党内民主建设基础上，从多方入手抓好对“一把手”的监督。

第一，要强化监督意识，把监督意识内化成习惯。有无监督意识，是能否实施有效监督的前提和基础。强化党内监督意识，既要强化广大党员主动参与监督意识，又要强化“一把手”主动接受监督意识。

第二，要增强监督主体的独立性。如果权力制约主体没有相对独立的权力而依附于被监督者，就不可能以权力制约权力，权力制约的目的就会落空。搞好“一把手”的监督，必须要增强监督主体的独立性。比如，要建立垂直的监督领导体制。需要建立起与同级党委平行的党内监督机构，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直式的党的监督领导体制。纪委和同级党委是监督和被监督的关系，不再是领导与被领导的关系。

第三，要规范“一把手”的权力运行。对“一把手”监督的本质，就是对权力进行制约，防止权力的滥用，纠正公共权力私有化和商品化的行为，保持权力不变质。为此，必须科学地分解和配置“一把手”的权力，从规范事权、财权、人权入手，规范“一把手”权力运行。

第四，要完善对“一把手”的监督网络。对“一把手”监督，必须要做到“关口前移”和“关口后移”相结合、“党内监督”和“党外监督”相结合、“八小时内”和“八小时外”相结合，完善监督网络，实行对“一把手”的全程式立体式监督。

第五，要着力于相关制度建设。邓小平在总结“文革”教训时也曾指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”加强对“一把手”的监督，必须突出制度建设在党内监督中的核心作用。比如，要改革和完善党代表大会制度。党代会在理论上是党内的最高权力监督机关，但在现实中党代会监督党内权力存在会前监督不到位、会中监督错位和会后监督失位等离位问题。

此外，还应加快“一把手”廉政建设责任制度建设、廉政述职制度建设、廉政民主测评制度建设。同时还要健全“一把手”推荐干部和用人失察追究制度、财务审批制度、离任审计制度等。