周其仁:政策背后是权利安排

周其仁:政策背后是权利安排

说来波澜不惊,我国城市化指数重新掉头向上加速,源于改革开放加大了普通农民的经济自由。本栏上文追本溯源,发现1984年一号文件与此最相干的政策,其实就是一句话:“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。简化一下,仅八个字而已——“允许农民进城落户”。后来的实践说,好政策本不需要那么复杂的,几个字就给出几亿人新的发展空间。

为什么四两拨得动千斤?让我们解读一番。

第一点,“允许”的事项,是生活里已经发生的、有实际需要的行为。请注意那个动词——“允许”,不是“提倡”、“鼓励”,也不是笼而统之的“要”。“允许”是对实际上已经出现、已经发生的行为,在政策上宣布开绿灯。试想想,务工、经商、办服务,哪一样不是包产到户后的农村已经发生的现象?发生了的,以及有继续发生的需要,人们才关心政策上允许还是不允许。政策说“允许”,这把火就算烧起来了。反过来,实际上根本没影的事,再伟大,全靠自上而下发动,难度不免就大了。

第二点,“允许”代表一种态度。比照于“打击”、“禁止”、“反对”、“限制”之类,“允许”反其道而行之,才释放出强大的势能。看过水库吧,关闸憋水,水位越来越高。一道开闸命令,水的势能就释放出来了。经济方面,务工、经商、办服务,绝不是改革之后才有的现象,问题是多年“左”字当道,这也不行、那也不可,甚至看得像洪水猛兽一般,哪里搞得成气候?工商服务业又不同于农业,在区位上对积聚和集中有特别的要求,可是城乡之间壁垒高筑,生产力就被憋在那里了。“允许”等于开闸,水能高位释放,见效当然快。

再一点,“允许”的落脚之处,不是细细碎碎、让人抓不到重点的小节,而是整个城市化里最关键的一着,那就是允许农民进城镇“落户”。农民进城涉及的事项甚多,哪一项卡住了也不成。但大政策要讲重点,化繁就简抓要害,牵一发就能动全身。试想连“落户”都允许了,农民还不能流动或迁徙吗?还不能“非农”吗?还不能“离乡”吗?还不能到城镇租房买房吗?统统都允许了嘛。当时比较麻烦的,是进城农民没有粮食供应的保障。那也有办法,“自理口粮”便是。反正“落户”当头,一通百通,过去多少年“敌城市化”(de-urbanization)那一套,就此开出了个大口子来。

最后,“允许”是国家政策,而不是书生的文章或建议。就是说,它有权威性,不是说说笑笑就算了的,而是办事的依据。是的,当年法制建设刚刚起步,国家政策的最高表达不是人大通过的法律,而是中央红头文件。还算“对等”,因为以往禁止农民流动、设立城乡壁垒、限制经济自由的,也是通过红头文件表达的。原汤化原食,以正确的中央文件解除错误的中央文件,才改变得了实际工作的方向。这也是当年杜老领着他的一班人,那样精心制定一号文件、推敲政策措辞的缘由。尽最大的可能为多方接受,通得过中央文件出台的全部复杂程序,国家机器才得以开动,经济自由才能够落实于实际生活。毕竟,工业化和城市化不是议论的产物,而是一连串实际行为的结果。

不过,“允许落户”政策最值得称道的地方,在于其目标指向了抽象的权利。不妨问一个问题吧:为什么允许农民进城落户?讲得出的道理有很多层面,一层一层讲进去,到最后一个层面,“因为那是农民的权利”。

“权利”非常抽象。读者不妨试一试,看自己有没有一个关于权利的简明定义。网上不少辞典给出的关键词,包括“东西”、“力量”、“法律概念”、甚至“价值回报”,差不多都没有拿准这个词汇的含义。也难怪,因为“权利”系外来词,据考证,最早是1864年美国传教士丁韪良在翻译惠顿的《万国公法》时,使用了“权利”这一词(见李贵连:“‘万国公法’:近代“权利”之源”,《北大法律评论》1998年第1卷第1辑)。

这位丁韪良,英文全名WilliamAlexanderParsonsMartin,1827年生于美国印第安纳州一个牧师家庭。1850年,他受美北长老会派遣到中国传教,1863年移居北京,在传教之余翻译美国人惠顿的《万国公法》,还受到恭亲王奕诉的赏识,由总理衙门拨专款付印出版。1869年,经海关总税务司赫德的推荐,丁韪良辞去了美北长老会的职务、出任京师同文馆总教习。1898年年底,京师大学堂正式开学,由李鸿章推荐,光绪皇帝任命丁韪良为京师大学堂首任西学总教习,说起来与北京大学多少还有渊源。

丁氏用“权利”译“rights”,也许是因为找不出一个恰当的中文词来表达英文的原意。在中国文化传统里,“权”当然是有的,不过那含义是“平衡”,而不是后来流行的“权力”,更不是“权利”。“权力”也是外来词power的汉译,意思是“实现意志的能力”,特别是“在别人反对的情况下仍能实现自己意志的能力”(米尔斯),这就让权力带有“强制的”意味。顺便提一句,我以为更好的权力定义是经济学家巴泽尔给出的——“把成本强加给他人的能力”——不过那要留待以后细细切磋。

“权利”是不是“凭权力获取利益”呢?后者也是东西方社会里都可以观察到的现象,也就是“因权(力)而贵”。至于把“权贵”现象与何种主义相连(例如“权贵资本主义”),那就端看使用者的思维习惯和语言偏好了。不过无论如何,“凭权力获取利益”,却与“权利”(rights)风马牛不相及。

“权利”(rights)有“对的”、“正当的”、“合法的”意思,所以也有“被社会允许的”含义。不过,“rights”终究是个名词,这也是有辞典定义“权利是某某东西”的原因。那么,权利究竟是个什么东西呢?我自己教产权理论,要向同学阐释财产权利的含义,不免对此多做一点功课。我的用法是,“权利”是一个自由行为的空间,或曰“被社会认为是正当的、受法律或习俗承认的自由行为空间”。这个定义我们日后还要再谈,这里先越过“东西”一步:所谓你有某项权利,就是你有某个自由行为的空间,可以在那个范围内做某些事,并被社会认为是正当的、也受到法律或习俗的承认与保护。

回到“允许农民进城落户”,那当然是一项大权利。过去被认为不正当、不正确,受到法律和政策的限制或禁止,现在中央红头文件说“允许”,就是给出一个自由行为的合法空间。世世代代务农的,允许务工、经商、办服务;生在农村里的,允许离开农村、进城镇落户。这是一套新的行为规范,一套新的行为许可,也就是一套新的权利制度的安排。没有这套权利空间,中国城市化的重新加速,是根本不可想象的。

责任编辑:郑瑜校对:总编室最后修改:
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