周其仁：政策背后是权利安排

说来波澜不惊，我国城市化指数重新掉头向上加速，源于改革开放加大了普通农民的经济自由。本栏上文追本溯源，发现1984年一号文件与此最相干的政策，其实就是一句话：“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。简化一下，仅八个字而已——“允许农民进城落户”。后来的实践说，好政策本不需要那么复杂的，几个字就给出几亿人新的发展空间。

为什么四两拨得动千斤？让我们解读一番。

第一点，“允许”的事项，是生活里已经发生的、有实际需要的行为。请注意那个动词——“允许”，不是“提倡”、“鼓励”，也不是笼而统之的“要”。“允许”是对实际上已经出现、已经发生的行为，在政策上宣布开绿灯。试想想，务工、经商、办服务，哪一样不是包产到户后的农村已经发生的现象？发生了的，以及有继续发生的需要，人们才关心政策上允许还是不允许。政策说“允许”，这把火就算烧起来了。反过来，实际上根本没影的事，再伟大，全靠自上而下发动，难度不免就大了。

第二点，“允许”代表一种态度。比照于“打击”、“禁止”、“反对”、“限制”之类，“允许”反其道而行之，才释放出强大的势能。看过水库吧，关闸憋水，水位越来越高。一道开闸命令，水的势能就释放出来了。经济方面，务工、经商、办服务，绝不是改革之后才有的现象，问题是多年“左”字当道，这也不行、那也不可，甚至看得像洪水猛兽一般，哪里搞得成气候？工商服务业又不同于农业，在区位上对积聚和集中有特别的要求，可是城乡之间壁垒高筑，生产力就被憋在那里了。“允许”等于开闸，水能高位释放，见效当然快。

再一点，“允许”的落脚之处，不是细细碎碎、让人抓不到重点的小节，而是整个城市化里最关键的一着，那就是允许农民进城镇“落户”。农民进城涉及的事项甚多，哪一项卡住了也不成。但大政策要讲重点，化繁就简抓要害，牵一发就能动全身。试想连“落户”都允许了，农民还不能流动或迁徙吗？还不能“非农”吗？还不能“离乡”吗？还不能到城镇租房买房吗？统统都允许了嘛。当时比较麻烦的，是进城农民没有粮食供应的保障。那也有办法，“自理口粮”便是。反正“落户”当头，一通百通，过去多少年“敌城市化”(de-urbanization)那一套，就此开出了个大口子来。

最后，“允许”是国家政策，而不是书生的文章或建议。就是说，它有权威性，不是说说笑笑就算了的，而是办事的依据。是的，当年法制建设刚刚起步，国家政策的最高表达不是人大通过的法律，而是中央红头文件。还算“对等”，因为以往禁止农民流动、设立城乡壁垒、限制经济自由的，也是通过红头文件表达的。原汤化原食，以正确的中央文件解除错误的中央文件，才改变得了实际工作的方向。这也是当年杜老领着他的一班人，那样精心制定一号文件、推敲政策措辞的缘由。尽最大的可能为多方接受，通得过中央文件出台的全部复杂程序，国家机器才得以开动，经济自由才能够落实于实际生活。毕竟，工业化和城市化不是议论的产物，而是一连串实际行为的结果。

不过，“允许落户”政策最值得称道的地方，在于其目标指向了抽象的权利。不妨问一个问题吧：为什么允许农民进城落户？讲得出的道理有很多层面，一层一层讲进去，到最后一个层面，“因为那是农民的权利”。

“权利”非常抽象。读者不妨试一试，看自己有没有一个关于权利的简明定义。网上不少辞典给出的关键词，包括“东西”、“力量”、“法律概念”、甚至“价值回报”，差不多都没有拿准这个词汇的含义。也难怪，因为“权利”系外来词，据考证，最早是1864年美国传教士丁韪良在翻译惠顿的《万国公法》时，使用了“权利”这一词(见李贵连：“‘万国公法’：近代“权利”之源”，《北大法律评论》1998年第1卷第1辑)。

这位丁韪良，英文全名WilliamAlexanderParsonsMartin，1827年生于美国印第安纳州一个牧师家庭。1850年，他受美北长老会派遣到中国传教，1863年移居北京，在传教之余翻译美国人惠顿的《万国公法》，还受到恭亲王奕诉的赏识，由总理衙门拨专款付印出版。1869年，经海关总税务司赫德的推荐，丁韪良辞去了美北长老会的职务、出任京师同文馆总教习。1898年年底，京师大学堂正式开学，由李鸿章推荐，光绪皇帝任命丁韪良为京师大学堂首任西学总教习，说起来与北京大学多少还有渊源。

丁氏用“权利”译“rights”，也许是因为找不出一个恰当的中文词来表达英文的原意。在中国文化传统里，“权”当然是有的，不过那含义是“平衡”，而不是后来流行的“权力”，更不是“权利”。“权力”也是外来词power的汉译，意思是“实现意志的能力”，特别是“在别人反对的情况下仍能实现自己意志的能力”(米尔斯)，这就让权力带有“强制的”意味。顺便提一句，我以为更好的权力定义是经济学家巴泽尔给出的——“把成本强加给他人的能力”——不过那要留待以后细细切磋。

“权利”是不是“凭权力获取利益”呢？后者也是东西方社会里都可以观察到的现象，也就是“因权(力)而贵”。至于把“权贵”现象与何种主义相连(例如“权贵资本主义”)，那就端看使用者的思维习惯和语言偏好了。不过无论如何，“凭权力获取利益”，却与“权利”(rights)风马牛不相及。

“权利”(rights)有“对的”、“正当的”、“合法的”意思，所以也有“被社会允许的”含义。不过，“rights”终究是个名词，这也是有辞典定义“权利是某某东西”的原因。那么，权利究竟是个什么东西呢？我自己教产权理论，要向同学阐释财产权利的含义，不免对此多做一点功课。我的用法是，“权利”是一个自由行为的空间，或曰“被社会认为是正当的、受法律或习俗承认的自由行为空间”。这个定义我们日后还要再谈，这里先越过“东西”一步：所谓你有某项权利，就是你有某个自由行为的空间，可以在那个范围内做某些事，并被社会认为是正当的、也受到法律或习俗的承认与保护。

回到“允许农民进城落户”，那当然是一项大权利。过去被认为不正当、不正确，受到法律和政策的限制或禁止，现在中央红头文件说“允许”，就是给出一个自由行为的合法空间。世世代代务农的，允许务工、经商、办服务；生在农村里的，允许离开农村、进城镇落户。这是一套新的行为规范，一套新的行为许可，也就是一套新的权利制度的安排。没有这套权利空间，中国城市化的重新加速，是根本不可想象的。