落实带薪休假制度的难点分析

仅从我国现阶段经济社会发展的总体水平看，大规模实施带薪休假制度的基础尚不具备，这也是《纲要》把“职工带薪年休假制度基本得到落实”的时间推迟到2020年的根本原因。

《国民休闲纲要（2013-2020年）》（以下简称《纲要》）日前由国务院正式颁布，其中“到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实”这一目标在社会上引起广泛关注和争议。带薪休假制度为什么这么难推进？制约带薪休假制度落实的因素究竟有哪些？解决这些问题的着力点和出路何在？这些都值得我们好好探索。

18年的法律完善过程

回顾历史，我国带薪休假制度推进的过程远非一帆风顺。带薪休假制度的法律条文虽然最早出现在1995年初颁布的《劳动法》（第四十五条：“国家实行带薪年休假制度”）中，但当时并没有出台相应的实施办法；直到2008年1月1日颁布实施的《职工带薪年休假条例》中。国务院才首次明确了针对“机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工”实施带薪休假制度的具体规定。但该条例对“罚则”内容的规定非常粗略，同时对其他公民如何享受带薪休假的权利也没有作出说明，因而仍然不是一部能与《劳动法》中规定相匹配的实施细则。

值得关注的是，一些地方政府在推行带薪休假制度的过程中，并没有一味等待中央部署，而是纷纷结合地方实际，作出了一些有益的探索和尝试。如广东于2009年初率先试点国民旅游休闲计划，针对2008年国家取消“五一”黄金周的政策背景，广东鼓励员工在“五一”前后带薪休假，期望采用“假”“节”连休的方式变相恢复“五一”黄金周。此外，山东省政府于2011年8月颁布实施《山东省国民休闲发展纲要》，要求把职工带薪休假制度纳入同级文明单位考核，引导企业给员工提供带薪休假机会，并鼓励职工根据个人意愿，灵活安排休假时间，提倡与法定节日相连接，形成集中休闲。其他如江苏、浙江、江西、山西等省份也都出台了推进国民休闲计划的相关举措。本次国务院正式发布《国民休闲纲要》，不仅在名称上把实施对象由“职工”扩展到“国民”，也出台了一系列比较完备的政策措施，其积极意义值得充分肯定。

分散供给困难重重

对制约我国现阶段带薪休假制度落实的因素，我们必须要有一个比较客观和清醒的认识。从用工单位角度看，我国大量中小企业近年来饱受国际金融危机影响，经济效益持续下滑，无法承受员工带薪休假所产生的成本；从劳动者角度看，由于我国社会保障体系还在建设完善过程之中，劳动者在教育权、住房权、医疗权这些基本权利尚未得到有效满足的情况下，不可能把有限的资源优先用在旅游休闲等非生活必需品消费上；从社会发展角度看，我国大部分地区目前仍处在工业化的中期或中后期阶段，带薪休假制度配套需要的旅游住宿接待、交通、城市公共服务等产业体系尚未建立起来，多数地区现有的旅游业发展水平和社会文明程度也难以支撑过大规模的旅游休闲活动。凡此种种，可以说，仅从我国现阶段经济社会发展的总体水平看，大规模实施带薪休假制度的基础尚不具备，这也是《纲要》把“职工带薪年休假制度基本得到落实”的时间推迟到2020年的根本原因。

理论上看，带薪休假制度通过分散供给的方式可以缓解瞬间旅游市场的供求矛盾，或许具有修正黄金周弊病的功效，但具体到我国的国情实际，则情况要远比想象得复杂。首先，我国有超过13亿的巨大规模的旅游消费基数人群，如果不加选择地一味鼓励旅游休闲消费，再假设每天哪怕只有百分之一的人群在随机流动，都有可能随时随地在特定时点上造成旅游供求关系的失衡，其结果可能会使可怕的“黄金粥”“井喷”等现象成为旅游市场的常态。其次，由于我国大半国土面积处在亚热带和暖温带区域，旅游消费的季节性特点非常明显，这就导致一年当中真正适宜旅游休闲的时间严重缩水。以黄河以北地区为例，一年中真正适宜旅游休闲的时间不足五个月，这就导致这些地区旺季时节旅游市场的供求矛盾依然会非常突出。再次，我国的旅游休闲活动往往存在“从众消费”、“扎堆消费”的现象，这也会人为恶化旅游市场的供求秩序。如果制定公共政策时不充分考虑这些国情因素，仍然过分强调旅游休闲活动的经济价值，则带薪休假制度仍有可能会重蹈黄金周的覆辙。

市场机制和消费者理性

或许我们可以参考一下发达国家的成功经验。发达国家在制定国民旅游休闲政策和推进带薪休假制度过程中曾经遇到过和我们相同的困难和矛盾，其中值得借鉴的经验有两条：一是更多地依赖市场机制的主导作用，采用社会治理的方式构建带薪休假制度的保障体系；二是非常注重发挥旅游者个体的旅游休闲经验和消费理性，重视提供公共信息服务，为消费者的理性选择和科学决策提供便利条件。也就是说，发达国家主要是通过利用市场机制和消费者理性来实施公共政策，而不是过分依赖政府的行政权威。由此可见，我国推行带薪休假制度的关键也许并不在于提供丰富的旅游产品或完备的配套体系，而在于一方面要重新定位带薪休假制度所拥有的经济功能与民生价值的主次关系，另一方面要适时调整我国公共政策出台的机制和实施方式，按照市场规律要求重新优化政府部门的管理职能和服务内容，为我国带薪休假制度的实施打造一个完善的公共治理机制和有保障的社会服务体系。