制度反腐的基本主线要一以贯之

截至2012年8月，中央和国家机关制定反腐倡廉相关法律法规制度共计775件，各省(区、市)和新疆生产建设兵团制定反腐倡廉相关地方性法规和文件规定1538件。从3月末国务院召开第一次廉政工作会议至今已逾半月，省、市、县各级正在层层落实部署新一届政府的反腐倡廉思路。

廉洁是政府公信力的基石，一个依法行政、廉洁高效的政府是人民所期盼的。在此次国务院廉政会议上提出了简政放权、管住权力、管住财务、政务公开、俭朴从政等多个反腐倡廉的抓手，而依法促廉，让权力在法治下运行，则是建设廉洁政府的根本保证。一向强调制度和改革作用的国务院总理李克强强调，一方面要对腐败分子绝不姑息，绝不手软，另一方面又要通过深化改革，不断铲除滋生腐败的土壤。加强制度建设，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上紧箍咒。真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。

在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记以朴素、形象的比喻，强调“把权力关进制度的笼子”，并由此形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。无论是在党内会议还是在国务院会议上，“制度”都成了中央高层部署反腐倡廉工作时的热词。必须加强制度建设，这已成全球反腐共识。无论是哪个国家，反腐的要义所在，都是建立制度。

清华大学公共管理学院教授胡鞍钢认为，反腐败本质上是一个制度建设过程，即建立国家廉政体系的过程。医治腐败的根本途径是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。不论一个国家处在什么样的发展阶段，采用什么样的社会制度，腐败的程度多么严重，建立国家廉政体系对于医治腐败都具有普遍性和适应性，这一体系旨在使腐败由“低风险、高回报”成为“高风险、低回报”的行为。

对于中国如何建设廉政体系，中央高层已有明确规划。在十八届中央纪委二次全会上，习近平指出，继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

受访专家分析，其制度设计指向，一在加强教育、培育文化，二在监督权力，三在完善立法，四在深化改革。实际上，回顾新中国成立之后反腐倡廉的历程，可以看到，制度建设一直是一条基本主线。在复杂的社会背景下，执政党通过制度建设，应对党内、国内的各种腐败现象和不正之风，不断探索、不断学习、不断创新和不断完善各种互补性的廉政制度。

制度反腐一以贯之

中国共产党从成立之初就开始重视反腐倡廉制度建设。早在1926年8月，针对当时党内出现了少数人贪污腐败的现象，中共中央颁布了党的第一部惩治贪污腐化分子的法规文件《关于坚决清理贪污腐化分子的通告》，鲜明地表达了从制度上同腐败现象进行斗争的坚决态度。

有研究者指出，新中国成立以后，虽然党的反腐倡廉制度建设步入良好开端，但在反腐败路径选择上则主要采取了“动员民众”的运动反腐方式，希望通过群众性政治运动来解决腐败问题。应当看到，这一时期开展的运动虽然在遏制腐败上曾经发挥了积极效应，但这种效应是短期的，更无法从深层次解决问题，直到“文革”爆发，党和国家法律制度体系遭受全面破坏。

因此，改革开放之后，反腐倡廉建设的一个最大变化，就是实现向制度反腐的回归。1978年，党的十一届三中全会决定恢复中央纪委并重建党的地方各级纪律检查机关。检察院、法院和监察部等司法机关和国家行政监察机关在这一时期相继恢复重建。最高人民检察院还于1989年8月设立了贪污贿赂检察厅，专门负责腐败案件的调查。

1980年，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》等一系列法规条例，逐步确立了“标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度”的党风廉政建设战略，推动反腐倡廉建设走上一条不搞政治运动而靠改革和制度建设的新路子。其时一项里程碑式的思想发展，是邓小平明确提出必须把党风廉政建设与制度建设紧密结合起来。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但组织制度、工作制度方面的问题更重要”。因此，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。

此后，1993年1月，中央纪委、监察部开始合署办公。1997年，党的十五大又提出“标本兼治”的思路，逐步加大制度反腐的力度。2003年，党的十六届三中全会第一次明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。同年12月，中国政府签署了《联合国反腐败公约》，这标志着在经济全球化和腐败全球化的条件下，我国的反腐败工作实现了从关门反腐败到开放地反腐败的重要转变。

2004年，党的十六届四中全会明确提出了“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字战略方针。2005年1月，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这是我国廉政制度完善的重要标志。北京大学廉政建设研究中心主任李成言认为，“惩防体系”的提出，把反腐败提到又一个高度，既有国际化的需要，也在国内形成一种战略安排和规划，是反腐倡廉非常重要的亮点。按照这一思路，党中央进一步加大制度建设力度，以惩治和预防腐败体系为基本框架，初步形成了具有中国特色的反腐倡廉法律制度体系，标志着党的反腐倡廉建设开始进入到体系反腐的新阶段。党的十七大报告中再度强调，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”

2008年5月，《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012工作规划》颁布实施，建立惩防腐败体系并实行每五年为一个周期的工作规划制度。外界普遍评价，这是中国共产党的一项重大创新。一组数据，便可以从一个侧面体现多年来反腐倡廉制度建设的成果。据了解，截至2012年8月，中央和国家机关制定反腐倡廉相关法律法规制度共计775件，各省（区、市）和新疆生产建设兵团制定反腐倡廉相关地方性法规和文件规定1538件，内容涉及权力制约和监督、违法违纪行为惩处、廉洁自律、反腐败领导体制和工作机制等反腐倡廉建设的各个领域。北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明认为，反腐核心就在制度。尽管我国的腐败问题仍未得到根本解决，腐败形势仍然十分严峻，但是基于制度建设的方向是正确的。

中国特色反腐制度仍需完善

胡鞍钢曾撰文指出，严格意义上说，几乎没有哪两个国家的廉政体系是完全相同的。一个国家的廉政体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。

事实证明，尽管中国的廉政体系还存在一些不足和完善的空间，但是总的来说是行之有效的，是符合中国国情和现阶段发展要求的。有关专家也指出，从近些年来查处的大量违纪违法案件和消极腐败现象易发多发的情况表明，现有的反腐倡廉制度还不健全，还存在不少漏洞和缺陷。具体分析，反腐倡廉制度建设方面的不足主要有四：一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有的问题存在已久，但解决问题的制度尚未及时建立，跟不上形势发展需要；有的制度缺乏针对性和可操作性，过于原则宽泛，缺少具体实施措施；有的制度缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用；还有的制度在实际操作过程中，没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象。

中央党校教授林喆指出，近年来，在反腐倡廉制度的建设上的确取得了一些值得肯定的成绩，但目前反腐形势依旧严峻，仍需加力。首先，需要跨越式、大幅度的提高与进步，也就是更为根本的制度设计和改革创新。例如，要把反腐倡廉工作中管用的制度、条例及规范真正地落到实处。其次，反腐倡廉工作要取得成效，不仅仅要推进改革创新和制度建设，关键是看有关部门是否有决心。例如，在反腐的调查工作中势必会越挖越深，一旦牵涉到某些官员的个人利益，深挖的过程中就会遭到一定的阻碍，没有决心便会半途而废。

任建明则认为，当前的根本问题仍是权力过于集中。突破口就是加强监督，包括党内监督、行政监督、司法监督等。这也是我们实现反腐倡廉根本转变的最重要环节。同时，有专家建议，还需学习借鉴国外反腐成功经验。国外反腐成绩突出的国家，都曾经历过市场经济初期腐败频发高发期。相应地，其在上层建筑领域的政治管理思想、政治治理制度上进行了长时间的反复摸索，并为此付出了高昂成本，形成了一些非常有价值的理念。应当在符合中国国情的基础上，参考国外先进经验和做法，在比较中借鉴吸纳，在比较中发现剔除，取其精华，兼收并蓄，充分学习和借鉴国外反腐败的成功经验，不断加大预防腐败的力度。