广东：做强镇级经济 向市场要效益

原题：做强镇级经济：通过改革实现稳增长的突破口

习近平总书记近日在武汉调研时指出了深化改革的六大领域。7月24日的国务院常务会议上李克强总理提出要发挥调结构、促改革对稳增长的积极作用，不断增强发展后劲和内生动力，并部署了若干稳增长措施，其中包括对符合条件的中小微企业免征增值税和营业税等。我认为两位领导人的讲话和指示精神是高度关联，也是相互呼应的。李克强总理进一步强调中小企业在经济形势依然严峻的条件下对于我国扩大内需、转变经济增长方式的积极作用，这与目前热议的“克强经济学”的理念是一脉相承的。“克强经济学”的中心思想是，重视市场对资源的配置作用，企业应该向市场要效益，而不是一味强调政府对经济活动的干预以及对企业的各种现金补贴。

转变政府职能，让经济活动回归市场的轨道

结合国家统计局公布今年上半年我国的经济增长率为7.6%，国际投资银行普遍认为我国经济将暂时告别高速增长阶段，经济放缓已无悬念。基于过去的经验，市场人士自然盼望中央政府出台若干类似4万亿的刺激经济政策措施。然而，国务院常务会议所透露的信息非常清晰：近期中央政府无意出台上述人们所期待的刺激经济措施，目标很明确，就是要转变政府职能，让经济活动回归市场的轨道，在市场失灵的条件下政府当然不应缺位，但是该由企业和市场机制决定的事情，政府也不应越位。这正是习近平总书记视察武汉时所提出的“要把更好发挥市场在资源配置中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向”等相关指示精神的背景。我们大致可以梳理出以下的逻辑思路：当前经济形势严峻——需要稳增长，解决保就业和社会稳定问题——中央难以出台大规模刺激经济计划（可能造成通货膨胀和产能过剩、地方债务规模膨胀、投资效益低下）——拉动民间投资、刺激民间消费，实现经济的良性循环成为不二选择——必须培育有利于中小微企业发展的社会和市场环境，逐步破除垄断，转变政府职能——需要持续地推出深化改革的措施。

短期内实现稳增长有赖中小微企业

我们再从拉动经济增长的“三驾马车”看，在欧美市场尚无显著起色的背景下，我国出口形势依然严峻，出口不拖经济增长的后腿已属幸运。至于内需，自2009年以来，前有减免汽车购置税措施，后有家电下乡、以旧换新的财政补贴政策，坦率地说，效果差强人意，其实，要鼓励居民消费，除了增加居民的可支配收入外，更重要的是增强居民对经济前景的信心，而这恰恰是只有通过持续的改革才能达成的目标。换言之，这是需要时间的。如此看来，能够短期内实现稳增长的目的，唯有固定资产投资一途了。然而，在地方财力捉襟见肘的情况下，地方政府似乎只有两条路可走：一是发行地方债，二是依靠土地财政。对于前者，出于控制地方财政风险的考虑，财政部三令五申要打压和整顿地方的投融资平台。至于后者，则成为在当前分税制财政体制下地方政府稳增长的唯一出路。笔者观察了今年上半年广东省以及各主要地级市财政收入的结构，发现其共同的特点是，非税收入快速增长，这意味中小企业所面对的各种行政事业收费可能不减反增，政府各种罚没收入增加，中央政府强调对中小微企业的减税减负，而地方政府在稳增长压力下，为了能够筹措到足够多的财政收入来应付各种基建投资支出，需要想方设法去拓展税源。更令人忧虑的是，今年上半年这些主要城市的土地出让金收入均大幅增长，这与主要城市房地产价格居高不下有着显著关联。上述事实传递出来的信息是：中小微企业的经营成本不断上升，地方营商环境不断恶化，以制造业为代表的实体经济的发展前景黯淡似乎难以避免。

持续的改革应该围绕两大方向进行：一是顶层设计类的改革，二是释放基层能量类的改革

要使地方政府真心实意落实中央为中小微企业减税减负的政策，前提是改革现有的分税制的财政体制，让地方政府拥有较大的财权和税权，甚至包括地方债的发行权。当然，拥有了权利，也负有相应的有效提供地方公共产品和服务的义务。因为地方政府存在着税收竞争，也存在着公共产品和服务的竞争，企业会“以脚投票”，流向公共产品和服务水平较高、税负较低的地区。换言之，稳增长的压力是自下而上的，地方政府本身就有积极性出台各种政策措施以留住本地投资、吸引外来投资，同时优化本地的投资结构。广东的民间资金充裕，改革的目标之一是激活庞大的民间资金池，引导资金流向基建投资领域、制造业等实体经济领域乃至银行、保险等现代服务业领域。为此，持续的改革措施似乎应该围绕两大方向进行：一是顶层设计类的改革，二是释放基层能量类的改革。前者的改革包括如何让地方主要官员不要追求任期内的政绩最大化目标而牺牲地方的长远利益；后者的改革则包括调整现有的五级政府层级，目的是减少政府层级，有效降低行政成本，提高中央财政对地方财政的转移支付效率。对于广东来说，做强镇级经济是当前盘活市场经济存量的有效途径，对于广东经济最活跃地区的珠三角来说，镇是最重要的经济区域，通过调整财政关系等措施实现扩权强镇，让中小微企业得以有效开展投资经营活动，让广大居民得以安居乐业、放心消费，这应该是当前通过持续的改革来实现稳增长目标的突破口。

作者是中山大学岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师