全球应对人口老龄化的政策比较及启示

一、引言

人口老龄化是全球性的，波及每一个国家，不是发达国家所特有。因为作为老龄化的主要原因，生育率的下降及平均寿命的延长是全球性的。即使是最不发达的国家，其平均总和生育率也从１９５０－１９５５年的６.４４下降到２００５－２０１０年的４.４１，而同期平均出生预期寿命则从３７.２岁上升到５６.９岁。来自联合国的数据显示，全世界６５岁及以上老年人口比例① 从１９５０年的５.２％上升到２０００年的６.９％，标志着在新世纪伊始全球人口已接近老龄社会水平， 到２０１０年该比例上升到７.６％， 预计到２０５０ 年将达到１６.２％② 。

在人口老龄化广泛的社会经济影响中，最令人担忧的包括三个方面：劳动力市场，养老金计划和健康计划。具体来讲，一是人口老龄化可能带来劳动力市场供不应求，即未来可能的劳动力短缺会损害经济增长；二是未来老年人激增可能导致养老金计划入不敷出，不仅在经济上不能支持未来的老年人，还会破坏下一代人会抚养上一代人的社会契约，引起社会经济动荡甚至价值体系的坍塌；三是老年人医疗服务需求增加会对健康照顾计划造成庞大压力， 进而拖累经济发展。很多国家事实上已经进行了应对老龄化的各种养老金改革、医疗健康保障改革，甚至在中国这样的劳动力供给大国，近期也在讨论是否需要延长退休年龄以缓解未来劳动力的不足。

为应对这些人口老龄化带来的挑战，各国尤其更早进入人口老龄化的发达国家推出了一系列的应对政策。本文首先对全球主要的人口老龄化模式进行了比较和分析，进而对各国主要的应对人口老龄化的政策进行了比较和评价，最后提出应对人口老龄化政策的建立原则和基础，及其对中国的启示。

二、全球人口老龄化的主要模式及政策特点

人口老龄化是全球的过程，但是在不同区域人口老龄化的起点和速度不一样，并且在未来可能达到的水平也不一样，面临的挑战也各有侧重。从人口老龄化的特点、发展速度及趋势，可大体分为四大类，见表１。不同的人口老龄化模式及老年人口规模的不同对政策尤其是养老金计划改革将产生不同影响。

一是人口老龄化起点较早，目前人口老龄化程度最为严重但进程相对缓慢的区域，这类区域以欧洲为主，典型国家包括保加利亚， 德国， 希腊， 西班牙， 瑞典，比利时和意大利等。一方面，这些国家人口老龄化起点较早，目前有着世界最高的老年人口比例。欧洲总体的年龄中位数已经超过４０岁。尤其是在西欧，根据联合国的预测，到２０４０年所有西欧国家６５ 岁及以上的老年人口比例都将超过总人口的２５％。

另一方面，这些国家人口老龄化速度相对缓和，是经历了漫长的时间才达到如此高度，并且在未来人口老龄化的速度也将是在高位缓慢推进。例如法国早在１８６５年老年人口比例就达到了７％，但是其老年人口从７％上升到１４％经历了漫长的１１５年。在这种类型的人口老龄化国家，主要的压力是保障长期的金融稳定，因此养老金改革的主要方向是降低养老金的支付标准。

第二类为人口老龄化速度相对缓和且老化程度不是太高的区域，主要包括北美。美国和加拿大都是典型的移民国家，受每年大量年轻移民的影响，其人口老龄化速度相对缓和， 且最终不会达到特别高的水平。由于相对温和的人口老化模式，因此从养老金政策上看，北美没有任何实质改革。虽然对养老金计划改革的讨论一直都在持续，但是却没有因此任何主要的政策变动。

第三类是人口老龄化速度非常快， 但由于起点低，在短期内老年人口比例将不会达到特别高的水平的区域， 主要包括中国、马来西亚、泰国等东亚国家。这些国家的特点是在过去的几十年至半个世纪， 经济迅速发展，其人口经历了生育率的快速下降和平均预期寿命的显著延长。从老年人口规模看，这类国家也是增长最快的。根据联合国的预测，马来西亚从２０１０年到２０５０年老年人口规模将增长３８２％，而中国同期也将增长２０２％。从对养老金政策的影响来看， 中国尽管人口老龄化水平还相对不高，但由于老年人口规模庞大，已经引起了养老金支付危机，国家正在酝酿一系列改革并试点。

第四类是虽然人口老龄化的起点较晚，且人口老龄化速度很快，但由于有着极低的生育率水平，其人口老龄化最终达到的程度将达到或超越第一类国家的水平，主要包括新加坡、日本、韩国和台湾等国家和地区。以日本为例，１９５０年日本老年人口比例仅为４.９％，甚至低于马来西亚当时的水平。但其老龄化进程大大快于西方国家，但是其老年人口从７％上升到１４％只花了２４年的时间，２０１０年老年人口比例已达到２２.７％。日本不仅目前已是全世界范围内老年人口比例最高的国家，而且在未来的４０年也将遭遇全世界最严峻的人口老龄化过程， 到２０５０年， 该比例将达到峰值３５.６％。相比之下，新加坡和韩国当前的人口老龄化水平大大低于西方国家，但同样由于有着极低的生育率，未来其人口老龄化程度将堪比第一类欧洲国家水平。从对政策的影响来看，日本由于老龄化程度深，已经影响到养老金支付的可持续性，因此其对养老金计划改革的影响与西欧类似。而对韩国、台湾等国家和地区来说， 虽然老年人口数量增长很快，但是由于其绝对数量不大， 因此养老金尚可支付，也就未引致养老金计划的实质改革。