构建社区养老服务体系的途径

我国自1999年进入老龄化社会以来，人口老龄化趋势不断加速。据第六次人口普查数据显示，目前我国60岁及以上老年人口已达 1.78亿，占总人口的13.26%，且正在以每年 3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的五倍多。预计到2015年我国的老年人口将达到2.21亿，约占总人口的16%；2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。

老龄化与少子化、核心家庭结构的普遍化相叠加，就使得“老有所养”的问题在十几年、二十几年后将会变得异常突出。解决这一问题，必须有战略眼光，未雨绸缪。现在的青壮年人工作压力大，生活节奏快，照顾老人心有余而力不足。设想让老年人都进入机构养老既无必要同时还会造成资源的浪费（大部分老年人拥有自己的住房）。从国际上看，具有入住养老机构养老意愿的老年人占老年人口的比重最多在 5％左右，而选择居家养老的老年人占老年人口的比重则在90％—95％之间——依国情、个人经济状况而有所差异。因此，欲让老年人得到很好的赡养，除大力弘扬孝道美德，贯彻好《老年人权益保障法》，让晚辈对上辈老人尽可能尽到赡养之责外，必须加快建立完善的社区养老服务体系，作为老年人居家养老的社会支撑，这是应对我国人口老龄化日益加剧趋势的迫切需要和理性选择。

构建我国社区养老服务体系的途径

发展社区养老必须建立完善的法律和政策支撑体系。从国外的经验看，社区养老服务的发展离不开法律和政策的保障。而我国目前仅有《中华人民共和国老年人权益保障法》和《关于加强和改进社区服务工作的意见》等为数不多的法律和政策。《老年人权益保障法》中规定：发展社区服务，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。此法对社区养老服务的规定过于原则和简略，缺乏可操作性。这就要求我们认真学习借鉴国外的有益经验，总结我国各地多年来探索实践的经验教训，从中国的国力、养老文化、老年人口的赡养照顾状况和需求出发，对社区养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、社区养老服务工作人员队伍建设，非营利组织和企业参与社区养老的政策、行业自律、政府监管、准入和退出机制，引导公民积极参与社区养老服务工作等，作出明确具体的规定，以促进我国社区养老服务的健康可持续发展。

发展社区养老必须建立政府主导下的多元主体参与机制。未富先老，人口基数大，老年群体数量庞大，这样一个基本国情决定了政府难以包办社区养老的一切事务，必须建立政府主导下的多元主体参与机制。

政府的主导作用主要体现在资金投入、政策扶持等方面。要加大政府对社区居家养老服务站、老年人助餐服务点、老年人日间服务中心、“托老所”、“老年活动中心”等服务设施建设的资金投入力度，增加数量，完善功能；对企业或非营利组织兴建老年服务设施的，政府在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面给予优惠政策，并给予建设补助、运营补助等；以定期发放服务券的形式为社区“三无”老人、困难老人、特殊贡献老人、80岁以上高龄老人购买服务，满足居家老人生活照料、精神慰藉、卫生保健、文化教育、体育健身和权益维护等多方面的需求；发放高龄老人补贴，等等。

由于政府的财力是有限的，加之实际运作中的政府失灵等问题，往往导致效率较低、服务质量不高，因此仅靠政府的力量无法满足社区老年群体的不同需求。

应大力推进NPO（非营利组织或非牟利机构）、企业及个人等主体参与到社区养老服务中，使其充分发挥各自的作用。第一，不同主体的参与能够促进市场机制的形成，有利于提高资源利用效率和服务的质量。第二，有利于扩大资金来源，减轻政府负担，并从不同方面和层次弥补政府供给的不足。因此，要鼓励社会资金以独资、合资、联营、参股等方式兴办养老服务业。第三，我国拥有大批的大、中、小学生以及许多身体健康的老年人，他们是潜在的志愿者队伍，应引导他们积极参与社区养老服务。

社区养老服务项目应体现多样性和个性化，以满足不同老年群体的需求。每个老年人在家庭、经济、文化、志趣爱好、年龄、身体状况等方面存在很大差异，对社区服务的实际需求也就不同，这就要求服务项目的设立应体现多样性和个性化。如针对不同身体状况的老人提供不同的卫生、医疗服务，包括定期健康检查、上门医疗服务、家庭护理服务、机构护理或康复训练等。针对行动不便的老人，提供购物、做饭、卫生清扫、洗澡、洗衣等家政服务。针对独居孤寡老人，定期派社区专业心理医生或志愿者到老人家中进行精神慰抚、心理疏导等。针对不同文化水平的老人设计不同的服务项目，如组织书画、音乐、文学、摄影、棋类、健康讲座和比赛等。还应为身体健康的老人提供力所能及的工作岗位，满足他们发挥余热的需求，让有能力的老人参与到社区服务中去。

社区养老服务必须走专业化道路。保证服务质量是养老服务业发展的关键。目前制约我国养老服务业发展的突出问题之一就是服务质量不高，行业缺乏统一质量标准、尚未形成职业化，服务人员素质较低，专业护理人员缺乏。因此，要加强对养老服务工作者的专业教育培养工作，组织实施国家人力资源和社会保障部《养老护理员国家职业标准（试行）》，逐步推进养老服务职业技能资格鉴定工作，实行持证上岗制度。扶持有关院校开设涉老服务专业，引导和鼓励相关专业毕业生从事老年服务工作，以确保源源不断地为社区提供专业化人才。要把培养养老服务专业队伍与促进社会就业结合起来，将养老服务技能培训纳入城乡劳动就业培训体系，并出台政策保障从业者的经济和社会地位。要通过对企业的监管，促使从事老年服务业的企业自觉加强对员工的职业教育和培训，不断提高服务质量，做大做强。同时要加强对志愿者的培训，使每个志愿者掌握一定的专业知识和技能，以便使他们能够科学地为老人服务。

必须加强政府对社区养老服务的监管。政府要加强对公建公营、公建民营、民办公助等形式的社区养老服务业的监管，定期对其设施及专业人员配备、服务质量、政府投入资金的使用效益等进行评估和督导，不断改进经营管理和服务质量。要开放社会养老服务市场，引入竞争机制，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，加强对从事社区养老服务业的企业的管理和指导，定期进行严格审核验收，并向社会公示，开展服务质量评估和服务行为监督，逐步推进行业监管的规范化、标准化、制度化，形成有序竞争机制。组建养老服务行业协会，通过协会加强行业自律和自我管理。通过上述措施，促进社区养老服务业的健康快速发展。

（作者单位：青岛市委党校）