北京：从“城市管理”走向“城市治理”

目前城管执法存在一个很严重的问题，就是脱离群众、脱离国情。城管工作非常复杂，城管部门在执法工作中经常会跟其它职能部门有联系，但有些部门现在认为，这只是城管一家的事情，持事不关己、多一事不如少一事的态度，站在旁边看热闹或者看笑话。这种狭隘的“小城管”观念对于做好城市管理工作有害无益。

应当看到，城市管理是一个城市政府应该做的事情，很多城管工作需要多个部门共同完成，更需要城市政府统筹协调，应当视为城市政府的职能。我认为一定要从“小城管”理念转变为“大城管”理念，否则很多问题难以解决。

还有一个情况：一个城市分为好多功能区，需要进行科学的规划、建设和管理。例如需要先规划、建设好某个功能区，后续才便于该功能区展开正常的运营、运转、维持，这叫“规划在前、建设在中、城管在后”。如果上游、中游环节的规划、建设部门，根本不考虑下游环节的城管执法，在规划的时候就没考虑好，建设的时候就没有做好，存在一大堆不科学、不合理，难运行、难持续的城市规划和建设问题，把问题都丢给下游环节的城管，那么城管队员都变成神仙、都累死了，也没法做好城管工作。所以狭义的部门管理观须要回归于科学的城市管理观，树立“大城管”观念，城市管理应当作为政府职能并进行统筹协调，否则日益繁重的城市管理任务根本完不成。

城市是所有市民的生活共同体和命运共同体。城市管理不但要树立政府职能观，由城管部门一家挑担变为政府及其职能部门共同挑担，也即地方政府负责、城管部门执行、其他部门配合，而且要由单纯政府职能进一步回归于政府和社会的共同责任，这是现代民主行政的要求。当城市管理出现问题时，大家都在批评城管部门，可是，其他政府部门也尽到了自己的责任么？进一步问，许多的企业、事业单位及其他社会组织做出了什么贡献？广大市民又该承担什么责任？如果没有其他社会成员（包括机构和个人）的参与、配合和行动，那么大的现代城市，几百万人口，仅靠几百、千把人的城管队员，就能把这个城市共同体管好么？

很多城市都在更新观念、创新制度，推进管理创新，提升管理生产力。在观念问题解决之后，还有制度不完善的问题也需要解决。通过帕累托改进来推动城管改革是有可能的，也即推出某个改革创新举措，如果没有一位成员的利益受损、生活质量下降，但至少有一部分成员由此获益、生活质量提升，就值得推动此项改革创新举措。例如，南京今年3月1日就开始实施一部新的地方性法规《城市治理条例》，在全国首次把城市管理的提法转变为城市治理的提法，通过多种体制、机制和方法创新，把复杂疑难的城市管理难题由政府官员和市民代表共同商讨做出改善决定加以解决，以期实现政民合作、共同治理，其探索实践值得关注。

治理是上个世纪八十年代开始出现的公共行政理念，许多管理和服务不再视为单纯的行政机关的职能、职权和职责，而是作为区域内所有成员的共同责任，由单纯的行政管理走向共同治理，由政府和民众共同治理城市，建设城市社会共同体成为社会成员的共同责任。

须知城市管理既是城管部门的事情，也是其他部门的事情，也是社会组织的事情，也是人民群众的事情。行政法有个术语叫做“参与行政、合作行政”，就是走向共同治理，这是行政民主化的表现和要求，也是一种世界潮流。只有这样进行革新，城管部门才能完成越来越艰巨的执法任务，否则城管部门就会孤军奋战、单打独斗，就会越来越被动，这样下去没有出路。

参与行政、合作行政是一个世界潮流。国外也有城市管理的难处，也在寻找革新出路。我在日本考察时，注意到日本的街头执法，例如治理机动车、自行车乱摆放的交通管理，参与管理的人员几乎都是退休的老头、老太太组成的志愿者，他们配合执法机关进行管理，甚至承担了多数的工作任务，维持了很好的交通秩序。我国香港特区的社区治安、居民互助、违章提示等事项，也基本上是依靠众多志愿者在热心维持推动。这样的一种志愿者参与、配合执法部门来完成城市管理任务的做法应该提倡。我们现在的交通协管队员也可以、也正在做这样的事，但不能一出问题就习惯性地把责任一股脑儿推给协管队员。城管部门招聘协管队员以后，应当对其进行系统培训和严格管理，才有助于完成繁重的城市管理任务。

我的基本看法是，城市生活共同体的有效运行，需要发挥每一个组织、每一位市民的作用，让广大市民参与城市治理，成为城市政府的伙伴和助手，这既是时代要求和世界潮流，也是宪法和法律赋予他们的权利，是运用法治思维和法治方式解决改革发展难题的表现。换言之，城市治理的系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法观念和制度，才能更有效地推动发展，实现法律效果和社会效果的统一，这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。可喜的是，许多地方、部门都在积极进行这样的改革创新探索，多数革新举措的效果是正面的，即便遇到挫折走了弯路，也应宽容对待，肯定探索精神。

（作者为中国人民大学法学院教授）