准确把握城市环境总体规划内涵

编者按

编制城市环境总体规划是应对当前环境保护面临的巨大压力、加强城镇化进程环境保护和推进生态文明建设的一项重要举措。而要大力推进城市环境总体规划编制工作，必须深入理解和准确把握其内涵和定位。辽宁省大连市在推进城市环境总体规划编制试点工作中，在理论和实践方面取得了积极进展。本版今日特刊登他们有关城市环境总体规划内涵思考方面的文章，以飨读者。

国务院不久前印发《大气污染防治行动计划》，明确把“研究开展城市环境总体规划试点工作”作为优化空间格局的重要举措，纳入城市大气环境综合治理总体安排。这是环保工作的又一次重大理论创新和实践深化，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

城市是人类文明的产物，环境是自然界的存在状态，规划是进行状态调整、过程控制和政策安排的工具。城市环境总体规划就是对城市环境中整体性、长期性、基本性问题进行思考、考量和设计而形成的工作部署和实施方案，并伴随着城市经济社会发展和环境保护的进程不断完善的一项工作。

要推进城市环境总体规划工作，必须深入理解和准确把握城市环境总体规划的内涵，这是一个重要前提。

　城市环境规划源起及国际经验

城市，最初是在农业生产有了剩余、手工业从农业分离，进而商品交换扩大、形成固定交易市场，并与防御性城堡融为一体中逐步发展起来的。人与自然的关系，自城市出现就客观地存在着。城市是人类作用于环境最深刻、最集中的区域，同时也是大气、水、噪声、垃圾等环境污染最集中的区域，结构性、布局性、区域性的城市环境问题已演化为城市病。现在提出加强城市环境管理，是随着人们处理与自然界关系的实践不断发展、认识不断升华的产物。

在城市产生及早期发展阶段，城市多是政治、军事中心，承担着人口聚集、商品交换的作用，人类开发利用自然的能力低下，对自然的破坏也很有限，自然环境容量很大，基本上处于天人合一的共存状态。

在中世纪阶段，即前工业化社会时期，城市日益繁荣富庶、人口聚集程度提高，人类主动利用自然、开发资源的能力增强，相应地对自然有所破坏，局部地区甚至较为严重。同时，随着人口规模不断扩大，在当时的生产力水平下，局部地区出现过人口增长超过资源承载能力的状况，乃至引发争夺资源的战争。但是，相对于人口规模和消费水平，资源环境还有较大容量，城市中人与自然维持着以局部性、阶段性不和谐但整体相对平衡为特征的融洽关系。

进入工业社会后，人类进入机器时代，科技进步加快，大工业生产迅猛发展，人类利用自然、改造自然的能力空前提高，创造了前所未有的巨大物质财富。城市人口数量大幅增加、人均寿命大幅提升、人们的生活水平大幅提高，工业化的这些成果都是历史的进步。但是，传统工业化道路也使得人与自然的矛盾越来越尖锐，自然资源日趋匮乏，环境污染日渐严重，生态系统恶化加剧，人类生存和发展面临生态危机的重大威胁，人与自然的关系全面紧张，城市变得很不和谐。

20世纪70年代，随着人类环境意识的觉醒，联合国教科文组织在“人与生物圈计划”中阐发了“生态城市”的思想，提出以生态学原理为基础， 以可持续发展为目标，基于社会、经济、自然三者高度统一，实现生态系统的结构合理、功能高效、关系和谐。一些国家逐步把环境保护思想纳入现代城市规划，通过制定方向明确和目标具体的发展规划，引导城市建设全面、有序推进。

归纳起来，主要有3种类型：

一是以美国为代表的法制保障型城市环境规划。政府组织制定城市环境规划，并辅之以法规政策支持。1976年，美国通过了《资源保护和废弃物回收法》，有半数以上的州也制定了相关法规，还利用直接税收减免和投资税收抵免等优惠政策促进企业重视、加强城市生态保护和资源节约，为生态城市建设创造了良好的制度环境。

二是以德国、日本为代表的项目推动型城市环境规划。通过大气环境保护、能源利用、垃圾处理和居民区生态环境处理项目等有效推进城市建设，使交通拥挤、住房紧张、环境污染严重和资源浪费等现象大为改观。

三是以新加坡为代表的统筹协调型城市环境规划。坚持城乡结合的思想，在生态城市建设规划中，将城郊建设成原始公园，并将农田和森林以及其他景观融合在田园城市建设中，从而实现人工景观与自然环境的和谐统一。

预防重于应对，规划引领管理

城市环境管理是探索人与自然、人与社会及城市发展的规律，研究特定时期城市存在和发展的经济社会条件与人文地理环境的科学。我国政府历来高度重视城市环境管理，上世纪80年代，在城市规划中就对环境保护问题予以关注。

1989年12月26日，第七届全国人大第十一次常委会通过《城市规划法》，明确提出城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强绿化建设，保护历史文化遗产、传统风貌、地方特色和自然景观。“八五”期间，城市环境保护规划要注重环境保护与经济和社会协调发展，突出城市环境综合整治和工业污染防治内容。“九五”、“十五”期间，国家相继提出要把可持续发展战略纳入经济社会发展长远规划、走新型工业化道路。特别是2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，强调“统筹人与自然的和谐发展”，对于推动城市环境保护规划工作起到了承前启后的重要作用。

这一时期，城市环境管理力度不断加大。编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护内容，是必须严格执行的强制性内容。“十一五”以来，我国通过编制实施经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等促进了城市经济社会发展。但是，这些规划对资源环境要素的空间布局安排不够全面、深入，管理措施被动、单一，是结果型的、被动的、后置的，而不是事前预防的、主动的、前置的规划。

正是因为缺乏一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的生态环境保护与建设的顶层设计，造成城市环境管理处于事后、末端、补救的局面。因此，城市环境管理要向前端推进，考虑从源头解决问题，必然要求规划编制从要素处理、综合治理转变到社会管理，从开始重视要素末端，然后到源头、过程、末端的全过程，发展到对公共服务、公共产品的社会管理，突出预防重于应对、规划引领管理的思路。城市环境总体规划呼之欲出、应运而生。

城市环境总体规划是重要环境战略

城市是落实生态文明建设的重要空间载体，通过推进城市经济、社会、环境建设，坚持尊重自然、城乡统筹、区域协调、合理布局、节约土地、集约发展的原则，合理配置产业、人口、基础设施、公共服务设施等经济社会要素，促进资源、能源节约和可持续利用，保护和改善生态环境。实现这些目标和任务，需要在环境方面做出总体安排，特别是在时空布局上要有一个顶层设计和总括安排。城市环境总体规划就是在城市尺度上推进生态文明建设的生动实践和丰富探索。

可以说，城市环境总体规划是环境规划从经济约束型向环境约束型规划转变的产物，是我们在加快推进新型城市化进程中，为加强环境保护顶层设计而率先提出的。揭示其本质、丰富其内涵，把它作为一项重要环境战略予以推行，是环保部门参与城市管理综合决策的又一重要举措。这对于我国环境规划理论方法体系创新具有里程碑式作用，更是我们在探索环保新路中的创举。

一、城市环境总体规划的概念

城市环境总体规划是城市人民政府以当地资源环境承载力为基础，以尊重自然、顺应自然、保护自然为准则，以可持续发展为目标，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所作出的战略部署。

规划立足于统筹、平衡城市内各种资源环境要素，把环境保护工作融入城市经济社会发展战略全局，科学谋划、指导和优化城市格局、产业布局；探索空间落地和时间安排，避免空间利用无序、恶性竞争、重复建设、盲目投资等情况的发生，为其他各项规划顺利落地提供基础性指引；逐步形成事先、全面、预防的城市环境管理新格局，具有基础性、先导性、前置性和制约性的作用。

二、城市环境总体规划的核心问题

城市环境总体规划的核心问题是处理好规模、结构和布局问题。规模涉及城市人口、经济、用地规模；结构涉及人口结构、经济结构、能源结构与用地结构；布局涉及产业布局、人口布局及生态保护布局等。城市环境总体规划是指导、调控城市经济社会发展与环境保护的总体安排。经法定程序批准的城市环境总体规划，是编制城市近期环境保护规划、详细规划、专项规划和实施城市环境管理的法定依据，是引导和调控城市经济社会发展、保护和管理城市资源环境的重要依据和手段，也是环境保护参与城市综合型战略部署的工作平台。其立足点和着力点是限制、优化、调整，是从环境资源、生态约束条件角度为城市经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划提出限制要求，是资源环境承载力约束下的城市发展规模与结构优化，是基于生态适宜性分区的城市布局优化调整，通过划定并严守生态红线以限制无序开发。

三、城市环境总体规划的基本要求

城市环境总体规划的基本要求是科学把握城镇化发展规律和走势，借鉴国内外城市规划的先进经验，实现由扩张型规划向集约型规划、功能型规划、效益型规划、人文生态型规划转变，给予城市人文关怀，树立美丽与发展双赢的理念，从源头和顶层进行谋划与设计，真正做到未病先防、已病防变、已变防渐，着力提高规划的科学化水平。

要深入开展城市环境系统解析和中长期环境形势分析。对城市经济社会发展中出现的环境问题要望闻问切，通过号脉辨病找到关键症候，并研究提出解决方案；通过科学合理地配置环境资源，将有限的环境容量配置到最需要发展、最能带动全局发展、最能促进快速发展的区域和行业，推动形成经济、生态、社会效益高的绿色产业格局。

要将城市环境总体规划与城市经济社会发展的各方面规划相结合，将资源环境目标与经济社会发展目标有机统一，使经济建设、社会发展与资源环境禀赋相适应，使区域发展规划与地区资源环境承载能力相适应，以最小的资源消耗和环境代价换取最大的经济社会效益。还要善用留白技法，为生态修复留出更多空间。

四、城市环境总体规划的特征

城市环境总体规划的特征主要有：

一是落地性。突出政策、措施落地，特别是划定并严守生态红线，改变以前环境规划仿佛飘在空中、无从下手的状况，要把每项要求落实到每个地块、每个区域、每一个重点源。环境规划要成为促进精细化、规范化管理的有效载体。

二是融合性。城市规划体系中的所有规划都不具有排他性和竞争性，而是具有和谐性和共融性，在相互衔接的基础上相辅相成。在城市规划体系中，城市环境总体规划要统筹协调、彰显特色、突出抓手、合力推进，要用市场手段激发经济社会和环保工作的活力；要用行政、技术、法律等手段为城市环境管理工作提供动力；用基于社会的管理机制体制改革，把环境保护融入城市经济社会管理大局之中。

三是刚性与弹性结合。突出处理好刚性约束与弹性把控的关系，特别是妥善处理和安排好容量、总量、质量、风险之间的关系，做好生态红线、资源消耗上线和生态环境容量底线等概念范畴与制度安排，用好存量，找出增量，为未来寻找发展空间，提供更多的生态产品。

编制实施城市环境总体规划具有重大意义

我们要推进的城市环境总体规划，是国家城镇化战略的重要组成部分。编制实施城市环境总体规划，对于优化经济发展、改善环境质量、保障民生具有重大意义。

编制实施城市环境总体规划，是推进城市生态文明建设顶层设计的关键基础。要从源头上对城市环境管理进行顶层设计，科学分析、准确把握城市生态环境建设与保护中存在的问题，统筹谋划、研判，提出环境管理的对策和措施；坚持预防为主，避免出现风险和问题后再去补救、治理的现象发生，坚决做到不欠新账；走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路，促进在城市中人与自然和谐共处、良性互动、持续发展；构建科学合理的城市化格局、生态安全格局，破解不同城市发展阶段中所遇到的“成长的烦恼”或“成功后的困惑”，推动城市经济社会健康、集约发展。

编制实施城市环境总体规划，是为所在城市的环境管理工作找到坐标、明确目标、查找问题、提出对策。其中，坐标要有维度，目标要有高度，问题要有深度，对策要有力度。

因此，城市环境总体规划既是适应城市自身发展，更是瞄向区域和潮流；既是破解城市经济社会发展中面临的资源环境管理约束和瓶颈问题的有力手段，更是解决新型城市化、工业化两轮驱动背景下，在城市尺度下大胆探索经济社会发展和环境保护的关系，从提高竞争力、满足幸福度、加强公共治理的角度，把城市环境总体规划融入城市管理中，真正实现城市环境管理转型。这样，编制实施城市环境总体规划不但成为城市经济社会发展的必需，而且成为经过努力就可以实现的选择。

（作者：辽宁省大连市环保局局长）