政府机构设置的一种新趋势

随着全球信息技术的迅速发展，政府的纵向管理和横向管理得以大幅度拓展，政府机构设置扁平化成为一种新的趋势。在全球信息化的时代背景下，尤其在“省直管县”行政体制改革的背景下，地级市政府的机构设置面临着新的改革趋势。

在机构纵向设置上将逐步走向以“一级政府”为特征的行政架构体系。当前的地级市行政管理体制在信息化时代条件下具有明显的弊端：在一个人口集中、咨询发达、经济社会一体化的城市区域，却设置了市、区、街道、居委会、社区五个管理层次，管理层次过多，造成市区机构膨胀，权力资源过于集中，社会管理效率低下，与国际通行的城市政府管理模式不相符合。我国香港人口超过700万，但只设置一级政府，下设3司和12个决策局，每个职能部门统管全港该方面的工作，实行“一级政府，一管到底”。一级政府架构，能够快速地将决策延伸到具体社会事务的最前线。从国际大中型城市政府行政机构设置的情况看，大多实行的一级政府、多层管理服务的行政层级体系。因此，从行政机构改革的趋势看，我国地级市政府机构设置的未来理想的模式是“一级政府、两级管理、三级服务”行政架构。具体设置的趋向是：强化政府部门纵向管理和服务的幅度，专业性的服务和管理，一管到底；撤销区级政府和街道办事处建制，新设立政府“派出机构”行政区委员会，提供综合性的管理和服务，综合性服务和管理，一揽到底；完善社区服务体制，增强社区公共服务的直接供给能力；完善行政层级设置，形成市政府—行政区委员—社区“一级政府、两级管理、三级服务”政府架构体系。

在机构横向设置上将逐步形成以“分类管理”为特征的大部门管理体制。城市管理大部门体制的重要发展趋势是分类管理，以适应城市高速发展的需要。当前城市政府机构设置大都是采用“大而全”或“小而全”机构设置模式。每一个政府组成部门基本上都有内设管理机构、专业服务管理机构和后勤保障机构。综合管理机构和社会保障机构等“自服务机构”设置雷同，而提供社会管理服务机构能力不足。国际城市政府机构设置一个显著的特点是重视政府职能的发挥，“自服务”机构较少，而体现政府职能的专业社会服务机构较多。因此，城市政府机构横向设置的一个重要的趋势就是分类管理设置。地级市政府机构要在推进大部化的进程中依照政府部门的职能特征分类设置。按照政府职能类型的特征进一步合并政府横向部门组成，尤其是合并或减少内设“自服务”机构的数量，加强社会公共服务的职能的机构，体现分类设置的特色，实现对城市区域的精细化管理。

在机构职能配置上将逐步改进以“简政放权”为特征的政府职能体系。与县级行政区域比较，当今城市发展的一个重要趋势是日益走向市场化、信息化、社会化。市场在越来越多的领域替代了政府原来行使的职能，社会组织也成为公共服务供给的重要渠道，城市社会自我管理和服务的功能进一步拓展。因此，未来的城市政府在职能配置上，要进一步向市场、企业、社会组织等放权，以“简政放权”释放创新活力，使政府部门集中力量和资源履行好政府应当承担的职能。通过“简政放权”，利用市场手段和社会组织参与社会管理和服务，从而进一步提升行政效能。

在城市管理上将逐步完善以“网格管理”为特征的政府应急处置体系。城市是人口居住集中的区域，也是社会管理易发生紊乱的区域。为了实现对城市的成功治理，国际上很多城市采用了“网格管理”模式。“网格管理”是当前国际城市管理的一种先进方式。近年来，我国多个大中型城市采用了“网格管理”模式。“网格管理”模式的主要特征是坚持“以人为本”的服务理念，运用先进的信息技术，划分责任管理区域，以完善的政府应急处置体系为保障，以公共需求为导向，寓管理于服务，以服务促管理，使社会更加稳定，民众更加满意，社区更加和谐。建立以“网格管理”为特征的政府应急处置体系，可以有效地利用各种网络资源、信息资源、应用系统资源，建立突发事件的监测预警、辅助决策、应急处置、信息发布、责任追究等机制，大大提升城市应急管理水平。以“网格管理”为特征的政府应急处置体系是未来城市管理的一种重要的发展趋势。

在公共服务供给上将逐步再造以“政务超市”为特征的政府服务流程体系。城市的人口集中和高度信息化为公共服务集中供给提供了可能。“政务超市”应运而生。政务超市引入市场经济的概念，把公民当“顾客”，实行“顾客驱动”，让顾客具有选择权和评价手段以驱动政府。政务借鉴企业“供应链”成功管理经验，通过政府流程水平再造，建立协同政府，实现以最低的成本为社会提供最好的公共服务。

总之，未来的城市政府管理和机构设置将逐步向一级政府的行政架构、分类管理的大部门体制、简政放权的政府职能体系、网格管理的社会管理体系、政务超市的社会服务体系的目标模式迈进。这一改革进程，必将为城市发展向现代化、市场化、信息化、社会化和国际化迈进注入新的动力。

（作者系西安交通大学经济与金融学院博士后）