政府转型要避免民主不够和集中不够

全面深化改革，最难的就是政府自身的改革。但不改革就没有出路。在这方面，必须加强顶层设计，锐意改革，敢于攻坚克难，啃硬骨头。只有这样，才能不断改善政府治理，增强政府的公信力，实现政府的现代化。

十八届三中全会部署全面深化改革，经济体制改革是重点。但经济体制改革的深化绕不开政府自身的改革，首先是从行政体制改革突破，以行政体制改革牵引和带动其他领域的相关改革，处理好政府和市场的关系，提升政府治理水平，这是三中全会要解决的核心问题之一。

政府面临大量越位、缺位和错位状况

就政府改革来讲，主要面临三个问题：一是政府体制如何来适应市场经济；二是如何来适应社会的自主性；三是如何适应公民参与不断扩大的需要。目前首先要解决的是第一个问题，即建立一个与市场经济相适应的行政体制。究竟怎么改，就像医生给病人开药方，首先要诊断病人患了什么病。我们目前的病症很多，主要是三个方面的问题：

第一个问题，是一些政府机构经常不清楚应该做什么不应该做什么，也就是职能定位不够清楚。有的问题是理论上没有完全搞清，有的问题是理论上虽然明白但实际运作依然存在严重的错位，该做的没有做，不该做的做了很多。

过去我们总是在研究政府究竟是太大还是太小，不少人都认为政府太大，实际上我们的政府有些方面太大，有些方面太小。十几年前，诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼就有一个很有见地的观点，他说中国的政府究竟是太大还是太小？答案是既太大又太小：在干预经济和控制投资方面太大，在提供法治、公共物品和公共服务方面又太小。现在看来，这个穴点得依然非常准，政府现在依然面临着大量的职能越位、缺位和错位状况。所以，现在政府改革很重要的一点就是要进行合理的职能定位，转变甚至重构政府职能，把该管的管好，把不该管的放给市场和社会。

放权、分权、授权以及放松管制，是近30年来国际上公共管理的大趋势。我国目前政府体制面临的主要问题，依然是管了太多管不了、管不好、不该管的事情，这是邓小平同志在改革开放之初就尖锐提出的问题，但迄今还是没有得到有效解决。解决这个问题，需要充分注重政府与市场的功能互补作用和相互替代的边界，政府主要是在市场失灵的领域发挥作用，而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用。这次三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，同时提出实现“科学的宏观调控，有效的政府治理”，是关于市场和政府作用的重要新概念。

民主不够与集中不够的问题同时存在

第二个问题，是政府机构太多太臃肿，而且支离破碎。经过30多年的行政体制改革，我们在精简机构方面取得了一些成效，比如改革开放前国务院部委最多时达100个，现在精简到20几个，但依然很大。美国联邦政府的部只15个左右，其他发达国家一般也不超过20个。而且，我们不仅是政府的部门多，还有官员特别多，比如一个小小的县，县级在职领导往往有几十个，这在全世界都绝无仅有，中国历朝历代也绝无仅有。但这么多官员、这么多机构是不是就更有效了呢？实际上是造成部门主义、分散主义、地方主义十分严重，以及“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”的现象。政府看起来很强大，实际上是碎片化，令不行禁不止，该整合的没有整合，该制约的没有制约。用我们自己的话说，就是民主不够与集中不够的问题同时存在，很大程度上与民主集中制的原则相背离。这个问题的核心，是政府的构造不合理，因此中央力推大部门制，这是从行政系统内部进行结构优化，这个任务还远没有完成，而超出行政系统的政府再造，则更是一个艰巨的任务，这是三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的基础工程。

必须回应社会需求，也必须对公民负责

第三个问题，中国的传统政治文化比较倾向于一种政府的监护体制，政府和民众之间是一种监护者和被监护者的关系，民众往往比较被动，缺乏自主性和参与渠道，而政府则缺乏“责任”和“回应”，亦即民众对政府无法问责，政府对民众的需求也没有灵敏的反应机制。如果说上述第一个问题讲的是政府功能优化，第二个问题是政府结构优化，那么这里第三个问题则是从政府和社会的关系角度来讲的。政府是一个社会公共权威，但主权在民，因此政府不应该是社会的监护者，而是社会公仆，必须回应社会需求，也必须对公民负责。但是在这些方面，我们的政府还很弱。近年来提出了“服务型政府”建设的目标，如果政府连基本的“责任”和“回应”都做不好，不了解公民的偏好，政府做得不好民众也无法问责，怎么能够保证政府提供良好的公共服务呢？在这个方面，不能只靠政府的自动力，更要形成社会的压力，以压促变。国际经验表明，“压力”是促进政府改革的重要途径。

全面深化改革，最难的就是政府自身的改革。但不改革就没有出路。在这方面，必须加强顶层设计，锐意改革，敢于攻坚克难，啃硬骨头。只有这样，才能不断改善政府治理，增强政府的公信力，实现政府的现代化。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授）