党报全方位解析领导小组 详解中央为何对其青睐

中央青睐 地方倚重 外界猜测

领导小组里的中国治理模式

从2013年12月成立中央全面深化改革领导小组，到2014年2月设置中央网络安全和信息化领导小组，再到2014年3月设立中央军委深化国防和军队改革领导小组，新一届中共中央密集成立各类领导小组，且均由总书记挂帅组长。中央为何如此青睐领导小组？

3月24日，文化体制改革专项小组对外公布：中宣部部长长刘奇葆任组长，国务院副总理刘延东任副组长。该小组作为全面深化改革领导小组所属6个专项小组之一，自然引来了外界关注与分析。而至今未公布人员配置的领导小组，一直是各方猜测的焦点。在许多人眼里，领导小组是薄纱遮面，难辨真容的。那么，领导小组为何如此神秘？

在地方，领导小组几乎无处不在，凡大事，必有“小组”。领导小组到底是何“法宝”，它在中国国家治理中扮演怎样的角色？

1　前世今生

1935年3月，长征途中的红军二渡赤水后，就下一步作战计划产生了分歧。中央经开会表决，决定进攻打鼓新场，毛泽东反对无果，愤然离会。深夜，毛泽东提一盏马灯，前去一一说服周恩来、朱德，直至取消攻打计划，这才使中央红军幸免于覆灭。之后，为了保证对红军的正确指挥，毛泽东提议成立了“三人军事小组”。这是中共历史上一个广为人知的小组。该小组虽与日后的领导小组在运行方式上不同，但奠定了遇大事、用小组的思路。

“小组思路”得以充分运用的是1941年开始的延安整风运动。其间中共成立了不少临时机构，例如存在仅一年半的中共中央调查研究局。这些临时机构可视为领导小组的前身。

新中国成立后，中共对领导小组的运用可谓是驾轻就熟。1954年7月成立了中央对台工作领导小组，1956年1月成立了中央政法小组，1958年3月成立了中央外事小组等。

但名不正则言不顺，领导小组亟需一个明文规定。1958年6月10日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》(简称《通知》)。《通知》指出，“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处”。

在南开大学周恩来政府管理学院学者周望看来，《通知》正式而全面地提出在中央层面设立“小组”，并明确了“小组”的大致定位，因此应该作为领导小组进入中国政治过程的标志。

“文革”期间，领导小组的运作基本中断，唯一活跃的是中央文革领导小组。

1978年改革开放之后，中央各领导小组相继恢复，如1979年12月恢复中央对台工作领导小组。同时还建立了新的小组，如1988年1月成立了中央宣传思想工作领导小组。

上世纪90年代后，中央对领导小组的认识已经比较成熟，领导小组也得到了进一步的规范与发展。1993年和2008年，国务院两次统一“领导小组”等特殊机构的名称，从2008年开始固定使用“议事协调机构”(“议事协调机构”除了领导小组之外，还包括委员会、指挥部、联席会议等)这一称谓，并对这些机构进一步规范。

在中央层面，经过几十年的完善，领导小组的合法性逐步增强。从之前仅依靠机关内部“通知”，到依据规范性文件(如“三定”规定)，再到以行政法规和国家法律为据。但在地方层面，领导小组的设立还较随意。

国务院原副总理曾培炎这样评价领导小组：“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效的工作方法。”

小组治大国，大事建小组。领导小组能够与中国政治相携而行，默契配合，是由中国的政治模式决定的。中国的政治结构是部门分割管理的，部门间分工较细，每个部门的权力和资源有限，如遇涉及面广的事务，必须多部门统筹协调，而此时就需要领导小组出面了。

南京大学政府管理学院副教授赖静萍向本报记者分析说，领导小组具有独特的组织和权力结构，有力地增强了政治决策的执行力度和效果。由此产生的路径依赖效应，使领导小组的生命力得到延续，并逐渐固化为一种模式。

当然，对领导小组的依赖，也催生了滥设领导小组的现象。此外，由于领导小组一般有一定的存续期，过期的领导小组若不及时裁撤，也会导致繁冗，影响行政效率。改革开放以来，中国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了7次规模较大的政府机构改革。每次改革，国务院都会对领导小组的数量进行调整。

领导小组的臃肿现象更多地是存在于地方层面。本报记者对北京、山西、广东等省市的党政机关采访发现，党政“一把手”兼职各类领导小组的数量从几个到十几个不等。有领导干部表示，“基本上有稍微重要的事情，我们就会成立领导小组。领导小组的确提高了效率，但是随着小组而来的是过多的会议，占用了领导干部大量时间。什么样的事情可以成立领导小组，还是应该规范一下的。”