以法制方式推进简政放权

从1998年启动行政审批制度改革至2012年，国务院已先后分六批对政府行政审批权进行清理审核，取消和削减了2497项行政审批项目。2013年，李克强总理上任伊始就表示“要有壮士断腕的决心”将简政放权改革进行到底，要“言出必行，说到做到”，对现有1700余项行政审批事项“再削减1/3以上”。今年以来，国务院又先后三批取消和下放215项行政审批事项，完成本届政府计划消减任务的1/3。这一切，都着实让公众感受到新一届政府通过“简政放权”深化行政体制改革、转变政府职能，真正实现“使市场在资源配置中起决定性作用”的决心之大、用力之猛。

“简政”和“放权”改革，既是深化行政体制改革的“深水区”，也是既得利益者的“禁区”。当前，政府权力不断扩大与膨胀，时常引发“万能政府”“CEO政府”与法治政府、服务型政府之间的紧张关系。社会上对政府多如牛毛的审批权、许可权、罚款权多有诟病，对政府部门“门难进”、脸难看”“事难办”烦心不已。现实当中，政府权力过大、职能过于膨胀，“手”越伸越长，管了许多不该管、管不了也管不好的事情，不仅形成对市场和社会的高度挤压、严重抑制市场经济主体的积极性与活力，而且导致政府部门职责混乱、效率低下、权力本位和利益固化，导致政府官员滋生大量的特权行为和腐败现象。凡此种种，都在提醒我们政府简政放权势在必行，而且“再深的水也得趟，因为别无选择”。

政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。这些目标在理论上已经阐释得很清晰，新一届政府的决心也不可谓不大，但改革过程中遭遇到的各种困难和阻力也可想而知。人们难免有下列担忧。一是改革成果难以巩固，容易陷入“一放就乱，一乱就叫，一叫就收，一收就死，一死又放”的循环，即陷入“放权—收权—再放权—再收权”的历史窠臼。二是激励机制和内驱动力不足。政府要通过自身的自愿简政放权，无异于自己拿刀“卸自己的胳膊”“割自己的肉”，其难度和阻力之大有目共睹。直言之，行政权力天生就有自我膨胀、扩张的本性。让政府自己改自己、自己简自己、自己限自己，其动力和热情将面临一个逐步衰减和停滞的问题。三是来自地方的强大阻力。我国的简政放权改革一直遵循“中央主导、自上而下”的原则。地方是否支持和配合中央，是改革能否得以深入推进的关键问题。这个问题解决不好，很容易陷入“上有政策、下有对策”、“边改边增、边增边改”、高压之后迅速反弹的困局。四是政府官员的“管制”观念依然根深蒂固，普遍缺乏放权和服务意识，对简政放权存在一定程度的抵触心理。以上这些都容易造成改革步伐的踟蹰不前。

在法治视域之下，简政放权是政府行为法治化的题中之义。也意味着，随着中国的法治化进程，法治化的对象最终转移到政府权力本身。政府权力是国家权力体系中最广泛、最主动、最活跃，也是最具有自我扩张性、侵害性、腐蚀性的一项公权力。现代法治的基本目标就是“依法治权”和“合法行政”，要求政府“法无授权不可为”，把政府权力关进法律的“笼子”里。

如何实现简政放权的美好愿景呢？我们不能单靠信赖政府部门改革的主动、自觉，而是需要强化相关改革的法治保障和刚性约束，以法治思维和法治方式去推动政府的简权、放权。其基本思路是，以法律形式明确划定政府“有所为”和“有所不为”的权力边界，在合理界定政府部门应有职权与职责的基础之上，明确削减、下放那些政府不该有、亦不能有的权力，给市场和社会的自我调节和发展留足空间。

当下，要完善简政放权的法治保障。首先，要坚持政府权力来源的合法性原则，严格禁止一些政府部门或地方政府以“红头文件”的形式擅自增权、扩权，变相增加企业、社会组织和公民的义务。其次，应以这次改革为契机，在对现行政府权力全方位“摸家底”的基础上形成一套科学高效的动态清理机制，实现对行政权力的常态监督。再次，完善行政许可法，为简政放权提供更为科学有效的法律依据。具体而言，进一步明确行政许可的设定条件和程序。建议以禁止性规范形式明确政府“不予设定行政许可”的事项范围，最大限度控制政府的许可权和审批权。最后，简政放权要求政府“放权”，但“放权”并不等于“放责”。这就要求依据“权责相称”和“权责统一”原则，强化政府部门擅自收权、扩权、增权的法律责任和法律风险，保证政府官员有权就有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，做到权大责大、权责对等。唯此，才能保证政府部门不盲目贪权，依法用权、谨慎用权。一言以蔽之，唯有坚实的法治保障，简政放权改革才能真正做到言必信、行必果。