陈杰人：理想的户籍制度应是承认公民的迁徙自由

国务院新闻办30日举行新闻发布会，介绍国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的有关情况。即将启动的这轮户籍改革，将从多个方面具体推进，包括取消户籍二元制实行城乡户口统一登记、在北京等特大城市建立积分落户制等具体内容。

户籍政策事关亿万民众的切身利益，也是近年来要求改革呼声最大的政策，十八大和十八届三中全会，都明确将户籍改革列入未来改革的重要选项，此番政策的出台，是顺应民意的积极举措，具有深远的意义。

首先从户籍二元制来看，长期以来，以农业人口和非农人口区分登记公民身份，并因此赋予不同公民以不同经济社会政治权利，是中国近几十年来最大的制度不公平现象之一。这次统一登记，消除了身份差别，有助于全体公民的权利平等。

值得留意的是，此番实行无差别户籍政策，是在城乡社会经济态势发生较大变化、各类乡村资源渐显珍稀之际出台的。虽然从公平角度看，无差别户籍待遇是基本正义的应有内涵，但也要防止一些城市居民借此无度落户农村、以抢夺农村资源的反向不公平现象。因此，在统一户籍制度之际，国家还须出台政策，严格保护农民对土地的集体所有权以及对外来人口迁徙的集体审核和同意权。

其次亦可看出，作为过去多轮户籍改革的重点和难点，特大城市的户籍政策问题一直是铁板一块，并被多次改革所回避和淡化。此番推出的政策，也对北京等特大城市的外来居民落户政策表达适度灵活处理的意向，比如未来可实行居民积分制等。但这也可能出现特大城市地方政府因自身利益而人为提高门槛、设立苛刻条件。还有种担心是，由于特大城市户口承载着很多隐形的利益，因此，落户问题也易伴随腐败而发生。对此，应考虑赋予申请落户者司法救济权，即让户籍审批问题也成为行政诉讼的内容。此外，要切实实行落户事务信息公开和公示制度，以便利监督。

据预测，未来的户籍改革，可能会使一亿农民工以各种途径落户于大小城市和城镇。这是让人很憧憬的美事。但须提醒的是，这种落户，绝不能以诱惑农民背井离乡作为代价或基础。随着社会经济态势的深刻变化，目前，很多农村已经具备了资源、环境、交通等多方面的优势，让一亿农民进城，必须考虑到农民原本所有的特定权益的保护，这样才能防止改革造成新的利益失衡。

不管是特大城市的落户问题，还是城乡消除差别问题，抑或是农民进城问题，所有这些户籍问题的根本，还是附加于户籍之上的具体权利，比如教育、就医、购房、选举等等。因此，必须在加强户籍改革的同时，对各地政府已经存在的户籍土政策彻底筛查一次，对其中违反宪法和基本人权的政策必须依法废止。

当然，从根本的方向来看，即将启动的这些户籍改革之举，都只是户籍改革的历史过程，未来理想的户籍制度，应是承认公民的迁徙自由。任何人都必须认识到，一国之内，公民的迁徙自由，是人身自由的有机组成部分，任何以管理理由而对公民迁徙自由设限的政策，归根结底都是有局限性的。话说回来，若将每个公民都纳入统一的权利保障视野，实现基本公共服务均等化，公民在中小城市也能公平分享发展机会与社会资源，实现安居乐业，他们也未必会神往大城市。