甘肃：推进收费公路可持续发展的思考

收费公路巨额的资金投入，形成了目前全国超过2万亿元的地方政府债务；同时面对收费公路适度超前经济社会发展的需求，未来还需要更多的资金投入。庞大的资金需求和财政资金不足之间的矛盾，公路资产收益率低和高负债率之间的矛盾，已成为制约收费公路可持续发展的决定性因素。推进收费公路市场化，盘活收费公路资产，实现举债、偿债、发展的自我平衡和良性循环，成为推进收费公路可持续发展的根本途径。

推进收费公路市场化的基本思路，是坚持“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”基本原则，明晰收费公路产权，在全国省一级设立若干个收费公路市场主体，政府将收费公路资产充分授权市场主体经营管理，原由政府背负的收费公路债务转由市场主体承担。由市场主体负责全省范围内收费公路的投融资、开发建设和运营养护等工作，政府只承担规划、质检等监督职能，实现收费公路建、管、养的统一，实现市场主体权、责、利的统一。市场主体通过扩大市场融资规模、引进战略投资者等手段，保证收费公路建设资金，保证承担债务的按时足额偿还。这样既可缓解政府财政压力，又能防范地方政府债务风险；既可以调动社会各方面的力量，加快收费公路建设进程，又可降低管理成本，提高管理质量和服务水平。同时，政府可集中精力，加强收费公路的监管等工作，更好地履行“裁判员”的职责，确保收费公路可持续发展。

推进收费公路市场化的关键环节，一是转变政府职能，理顺政府与市场主体之间的关系。推进收费公路市场化，首先理顺政府与市场主体之间的关系，其核心和关键是政府对国有资产的充分“授权经营”，即市场主体对授权经营的收费公路等资产，应享有充分的自主经营权和决策权，政府不应有过多的干预。二是强化内控制度，完善市场主体法人治理结构，市场主体在承接收费公路建设和偿债任务之后，必须强化内部管理和控制制度，健全和完善法人治理结构。这不仅是确保收费公路市场化顺利运行的客观需求，也是防范收费公路债务风险的迫切需要。制定战略发展规划，提高对规划的执行、实施和管控能力。提高对项目管理、股权管理、债权管理和风险管理的能力。理顺市场主体母子公司管理模式，探索由行政层级管理模式转为股权管理等。三是优化融资结构，增强市场主体自我发展能力。为确保市场主体对收费公路建设资金的持续稳定支撑，化解债务风险，必须拓宽融资渠道，优化融资结构。除运用银行贷款间接融资外，市场主体还应运用中期票据、短期融资券、公司债券、融资租赁、资产证券化等直接融资方式融资。同时，推进股权融资，利用上市、发行优先股等方式，对单一的国有资本进行股份制改造，优化财务结构。破除收费公路建设由政府或国企承担的传统观念，吸引国内外资本参与，发展混合所有制经济，释放收费公路竞争活力。四是整合优质资源，促进市场主体做实做强做大。市场化的内涵，不仅包括市场化运作这一狭义的途径，而且也应该包括盘活资产资源等广义的市场化方式。当前，全球范围内的市场竞争愈演愈烈。加大资产资源整合力度，打造国际化大公司，成为应对市场竞争的有效手段。承接收费公路资产、债务和发展任务的市场主体，作为资源类投融资企业，本身对资产资源的依附性较高，再加上所从事的是收费公路等公益性事业，更需要政府注入优质资产资源，以优质资产资源的盈利“反哺”收费公路发展资金不足。