姚桓：以中央权威克服地方本位主义

改革开放前，由于实行高度的一元化领导和集中统一的计划体制，各地区、单位执行政策的自由裁量空间有限，变通余地很小，政策执行往往能够“一竿子插到底”。在特殊情况下，中央可以采取“三级会议”的办法贯彻政策指令，1962年的七千人大会就是典型。当时的弊端是，国家统得过死，一刀切，地方缺乏积极性主动性，经济缺乏活力。那时的所谓“地方主义”也存在，但不突出。随着市场经济的发展和相应的简政放权，“地方主义”、“分散主义”、“本位主义”等急剧发展膨胀，中央政令在执行中大打折扣。政令执行的过程中出现了中央统一规划部署，地方变相打折执行的多种问题。中央整体部署，地方过度集权，对中央政令形成软阻力，影响了整体利益的实现。

政令执行过程中地方过度集权的表现

政令执行过程中地方过度集权的表现可以概括为以下几点：

——从地方保护主义和局部利益出发，实用主义地解释和传达中央政令，并“选择性”执行。在宣传方面，有利于自己的就大张旗鼓地讲，不符合自己意图的极力淡化甚至隐瞒封杀，导致中央政令在传达的过程中不完整。执行过程中，有利于地区、单位的内容就落实、照办；维护整体利益、要求地方做出某种牺牲的内容就搁置、舍弃，使政令变得支离破碎，乃至精神实质被歪曲。

——在“从实际出发，创造性执行中央精神”的正确口号下大搞变通，塞进地方主义、本位主义的私货，结果，“情况特殊”、“要符合实际”成为不执行中央政令的挡箭牌，“创造性”成为“歪曲性”。利用政策执行和政策检查中的不完善之处，打擦边球，钻空子，使不执行政令得到“合法性”

——搞“土政策”，以花样繁多的“对策”应付政策，以致“对策”完全取代政策，久而久之，老百姓已经把“对策”误认为是政策。更有甚者在一些“保护伞”庇护下，以软磨硬泡等手段拒不执行中央政令。

——在加快发展和大胆改革旗号下违法行政；文明执法成为口号，暴力执法相当普遍，对正常执法粗暴干涉。征地拆迁中暴力执法尤其突出。有的地方官员公然讲“没有强拆就没有新农村”、“我不懂拆迁法，也不按拆迁法办事”。不顾中央三令五申，违背国家法规，利用行政权力干预市场，乱收费、乱罚款；设置流通壁垒，严关设卡，增加歧视性收费项目，抬高外地产品和服务进入本地的“门槛”和成本。保护本地区企业的经济违法行为，对其经济违法行为姑息迁就，阻扰查处，破坏司法公正。

——对中央政令阳奉阴违，谎报地情民情，封锁消息，欺上瞒下，报喜藏忧。结果让上情下达与下情上达都遇到障碍，让中央、上级不能了解真实情况，群众干部不了解中央精神，致使错误迟迟不能纠正，违纪行为得不到纠正和追究。

政令执行过程中地方过度集权的危害

中医认为“痛则不通，通则不痛”。中央政令不畅通，在执行时遇到梗阻，甚至被扭曲，是中国社会大步前进中的倒退现象，是全面建成小康社会实践中的负能量，从政治、经济各方面讲都危害甚烈。

——影响社会主义优越性的充分发挥，妨碍国家集中力量办大事；不利于处理改革中复杂的利益关系，影响顶层设计的落实。邓小平曾指出，“社会主义国家有个最大优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们说经济体制改革全国就能立即执行，我们决定建立经济特区就可以立即执行，没有那么多相互牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的。我讲的是总效率。这个方面是我们的优势”①。同样，这些年国家在应对金融危机、处理突发事件、进行抗震救灾方面取得巨大成绩，都因为发挥了集中力量办大事的优势。如果各行其是，中央政令不能及时、准确执行，优越性会大打折扣。政令受阻让顶层设计难以落地，使有利于全局也从根本上有利于局部的大政策被各地的地方主义、本位主义做法所抵消，互相拆台，互惠共进变成互害双输。

——削弱中央权威，埋下不稳定的隐患。政令不畅通削弱中央政府权威，影响在改革、发展中保持稳定。歪曲政府职能，冲击现代治理体系的建立。

——破坏市场秩序，妨碍社会主义统一国内市场的完善。这种统一的国内市场需要打破地区割据、行业垄断和市场封锁，实行市场运行规范化，保证不同市场主体权利平等和机会均等，交易过程公平安全，各种市场要素能够自主流动，基础设施为不同主体提供有效服务。只有这样，才能降低交易成本，保证公平竞争，从而让劳动、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让创造财富的一切源泉充分源流，以造福于人民。在统一国内市场的完善过程中，需要中央强有力的宏观调控，需要以中央权威克服各地区的地方保护主义。在这一关键问题上缺项，恶性竞争会破坏市场秩序，出现劣币会驱逐良币的“逆淘汰”，导致经济效益低下，资源浪费严重，违背发展社会主义市场经济的初衷。

——影响党风廉政建设效果，为不正之风和腐败推波助澜，使惠民爱民政策效果递减或者被歪曲，损害群众利益和党群关系。一些群体性事件发生，一个重要原因是地方干部歪曲政策以权谋私，严重侵害群众权益而群众又无处申诉。

——在对外开放中削弱中国的整体竞争力。在当今日趋激烈的国际竞争中，一个国家的国际竞争力不再仅仅取决于某一方面的物质资源、技术资源和人力资源，更取决于综合国力，综合国力能否发挥，则取决于该国政府执行力的强弱。作为共产党领导的社会主义国家，本来应该在这方面具有优势，前提是各地区执行统一的中央政令。如果各地区目光短浅，各行其是，以邻为壑，不但难以发挥优势，还会自我打架，使自己在竞争中打败自己。近年来国家在对外贸易中吃了不少这样的亏。

总之，如果政令不畅通的问题不解决，十八届三中全会、四中全会制定的改革蓝图将难以实现，原有的改革红利也会逐步耗尽。发展下去，将会严重影响整个国家的运转与管理；削弱中国共产党的动员组织能力；一些“天高皇帝远”之处可能出现“土围子”，甚至造成民怨沸腾。这绝不是危言耸听。如何有效解决这个问题，使中央政令畅通全中国，成为保证下一步改革成功的关键性措施。这也是执政党面临的巨大挑战。

（作者为中国延安干部学院兼职教授、北京市委党校教授）