中国城乡二元户籍制度的历史解读（3）

农民流动的事实，一度推动了1993年开始的户口制度思想的重大改变，当时政府在政策讨论中曾经提出过不再进行身份限制。1994年公安部的户籍制度改革文件草稿基本精神就是改变管理原则，按照职业和居住地来建立户籍管理制度。

然而，1994年以后的宏观环境变化阻挡了这一改革的进程。本来已经起草户籍制度改革的文件暂时搁置，这一搁置就到了2002年，期间户籍政策一直未有实质性松动。

所以，在改革开放的前20年里，尽管城市发展市场经济的相当动力来自于大规模的人口流动，其中农民工潮是绕不过去的中国特色，这一数字到现在达到了2亿，占到总人口的15%，然而这一流动是以无数外来务工人员“两栖身份”的委曲求全为代价的。

进入城市的农民工在城市可以“立业”，但无法“安家”，城市不给他们“户口”，意味着没有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以获得的一切福利待遇。户籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、医疗制度对城市户口、农村户口的双重标准，使得农民工只能游离于体制之外。户籍政策成为这一系列制度不公的核心载体。

复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲教授在《中国农民工调查》中指出：“农民工之所以能够在城市中以比较低廉的价格从事经济活动，正在于他们的这种两栖身份。如果中国没有户籍制度，农民工就会希望拥有与城里人一样的生活方式、一样的收入、一样的劳动条件，但我现在觉得我是农民，我的家在农村，我到你这里来就是为了挣点儿钱而已，只要收入我认为可以，我就干了，这就是中国很低的劳动成本之所以能够存在的一个很重要的前提。”

理性地看，这一绝对不能称之为公平的制度，客观上帮助中国以低成本换取了农村劳动者的全部剩余，用不到30年的时间高速完成了资本原始积累和工业化，同时也使城市、农村置身于一种相对固定、平稳的社会环境之中。

然而负面效应同样明显，城市对农民工经济制度上的接纳和社会制度上的不接纳这一矛盾导致了中国城市化进程中的最大不公。胡星斗教授尖锐地指出：改革开放至今，城乡差距不但没有缩小，反而进一步扩大，最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行过像样的改革。

“市场经济制度天然要求迁徙自由，中国的户籍制度还是在通过人口登记区分不同的权利：你是在农村还是在城市，是在这个城市还是在那个城市，由此就享有不同的权利。我们还没有形成与市场经济相配套的人口管理制度。”

他提出，要改变这种人口制度，在进行“狭义”的户籍制度改革的同时也必须重视“广义”的户籍制度改革或者说“大户籍制度”改革，即户口登记改革与教育、医疗等“附加功能”的改革应当同时并进，进行平等权利的制度变革。

从这个意义上说，中国的户籍改革还只是刚刚起步。虽说“狭义”的户籍改革在2002以后一些省市就有了实质性举动，但中央层面上的制度推进尚不明晰；而广义上的“大户籍制度”改革，从“十七大”以来已然成为政府最重要、也最艰巨的命题之一。