农村土地管理法治建设的思考

土地是国家最重要的物质资源。我国的宪法、综合法、专门法都对土地资源管理作出了相应的规定，基本形成了比较完善的土地资源管理法制体系。但是，随着城乡统筹发展步伐的加快，农村土地管理中存在的一些法治缺陷日益凸显，在十八届四中全会提出建设社会主义法治国家的大背景下，如何推动我国农村土地管理法治化建设值得我们思考并进行深入探讨。

农村土地管理存在的法治缺陷

随着我国人口的不断增长、社会体制的转型和现代化事业的发展，人地矛盾更加突出，坚守耕地红线的任务更加艰巨，农村土地管理法治建设滞后日益显现。当前，农村土地管理中存在的问题主要有：

第一，宅基地集体所有与农民私有观念的矛盾。《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》都明确规定，农村的土地包括宅基地归集体所有，农民只有占有权和使用权。我国的农民总体文化素质不高，有关部门对农民、农村的法律知识宣传和普及不够。农民的法律意识比较淡漠，对于农村土地集体所有制理解模糊，不清楚自己作为村民集体组织的一员，享有一户拥有一处合法宅基地的权利，并且对村集体的宅基地分配拥有一定的决策权。部分农民受封建小生产观念和故土观念影响，将宅基地视为自己的私有财产，建新不拆旧、不愿将旧宅基地交还集体。有的农民认为，宅基地是一种私有财产，可以祖祖辈辈传承下去。这就形成了集体所有制与农民私有观念的矛盾。

第二，房产与地产的矛盾。《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》规定，农村宅基地所有权属于集体，《中华人民共和国物权法》第一百五十二条明确规定，宅基地使用权人享有占有和使用的权利。而农民所建住宅是农民的私有财产，所有权、使用权都归农民自己。这就导致农民房屋与宅基地所有权的矛盾，进而导致农民行使权利上的矛盾。

第三，禁止农村宅基地流转与农民房产物权的矛盾。我国法律规定，农民每户只能拥有一处合法的宅基地，宅基地不能流转，农民出租、出卖住房后，不得再申请宅基地。农民在合法的宅基地上建造的房屋都是农民的私有财产，属于不动产。根据《物权法》的规定，农民应该享有完全的物权，包括所有权、用益物权和担保权。但是《土地管理法》规定，宅基地归集体所有，农民不能随意流转，所以，农民建在宅基地上的房屋虽然是农民的私有财产，也与宅基地一起不能随意流转，这就形成了禁止宅基地流转与农民任意处置自己房产物权的矛盾。

完善农村土地管理的法治措施

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”这为我国农村土地管理的法治化建设指明了方向。针对农村土地管理中存在的法治缺陷，我们要按照面向城镇化、市场化和现代化的原则，在进一步推动现代化、法治化的新农村建设中，不断完善农村土地管理法治体系。

加强法制宣传，提高农民的法律意识。农民的法治观念不强，最主要的原因是农村的法制宣传不够，农民的文化科技素质不高。因此，我们不仅要提高农民的法律意识，规范农村宅基地管理等；而且要大力开展农村普法宣传和教育，在有关宅基地管理的普法宣传中要重点宣传以下事项：《中华人民共和国宪法》中有关农村基本土地制度、财产制度的内容；《中华人民共和国土地管理法》中有关土地的所有权制度、规划制度、登记制度、“一户一宅”的管理制度等内容；《中华人民共和国物权法》中有关不动产所有权、宅基地使用权等用益物权等内容以及相关规定。通过普法宣传，逐步清除部分农民头脑中的宅基地私有观念，明确在宅基地管理、使用、承包地流转中的权利和义务。明确农村土地流转的法律规定。我国法律明确规定了农村宅基地的集体所有权属性，只能自己使用，不能流转。于此，我们要努力做到农民对宅基地的使用权和宅基地上所建房产的使用权一致，同时又为引导农民集约化居住、进城镇居住奠定必要的法律制度基础。根据新农村建设的实践发展，我们建议在《中华人民共和国土地管理法》等相关法律中明确规定：农民的宅基地属于集体所有，但使用权可以依法转让、置换，但转让必须符合“一户一宅”的原则。农村宅基地的置换还要打破乡村集体组织的界限。只有这样，才能引导农民建房向中心城镇集聚、向多层建筑发展、向新型城镇化方向发展，推动农村地区城镇化建设、节约集约建设用地。

发挥村镇建设规划在土地管理中的引导作用。规划是先导，村镇建设规划对实现新农村建设“村容整洁”的目标具有重要的导向作用。科学的村镇建设规划要有利于农业结构调整和集约居住，提高农民生活质量。第一，要科学制定村镇建设规划，合理确定村庄发展规模和发展空间，合理安排公共设施和基础设施，以节约集约利用土地为目的，通过村民大会等民主形式不断修正完善规划。第二，要切合实际，充分了解村镇土地使用实际、自然村落状况、农民住宅整理周期、村镇发展目标，制定分阶段、分步骤实施的村镇建设规划。第三，要注重不同规划的衔接，村镇建设规划要与村镇土地利用总体规划、城市土地利用总体规划、耕地保护复垦规划相衔接。第四，要提升规划的执行力，村镇建设规划制定以后，要广泛宣传，使村民家喻户晓，提升规划执行的法制效力，对违规的村民住宅建设要坚决纠正，保证规划执行的权威性。

建立面向城镇化、市场化和现代化的农村土地利用激励制度。结合国家耕地保护、土地整理的要求，建立一套面向城镇化、市场化和现代化的农村土地利用激励机制。特别要强调以人为本，重视经济激励。建立“政府主导、市场操作、各方支持、群众参与”的资金投入机制。充分利用国家的土地整理基金、宅基地复垦基金，补贴农民到村镇建设规划的住宅基地建房、以原有宅基地置换房产；鼓励基层政府利用非农建设用地开发的收益设立建设开发公司，先期投入建设规划住宅区的水、电、路等公共设施，利用部分资金在规划住宅区、中心村镇建设多层公寓、农民社区，在形成农民社区的过程中引导农民调整产业结构等等；按照农业市场化、产业规模化经营的趋势，引导农民将承包地流转，入股、转包经营，提升农业现代化水平。

（作者单位：中国地质大学（北京）思想政治教育学院）