从均等到公平：美国教育平等理念的嬗变

教育平等是教育实现民主化的一个重要方面，随着社会的进步与发展，教育平等理念也在不断发生变化。20世纪70年代以来在美国40多个州发生的教育财政诉讼，以教育经费的均等和充足为诉求，促使支持其构成诉由逻辑的教育平等理念从均等向公平转变，应当说，这是作为普及教育的基础教育自身的普惠性、公共性之属性使然。笔者从美国基础教育财政诉讼的视角切入，试图厘清教育平等理念的变迁图景，以便为我国义务教育财政分配体制的改革提供一些可借鉴的思路。

一、美国基础教育财政诉讼的缘由

众所周知，美国《联邦宪法第十修正案》将举办和管理教育的权力留给各州行使，其成为美国基础教育管理体制实行地方分权制的宪法依据，所以，在教育财政体制上也根据分权制实行公共教育经费的分担模式，由联邦政府、州政府和地方学区共同分摊。其中，“州和地方政府承担了主要的投入责任”[1]，而联邦政府仅以某些项目资助的形式起到调节和平衡作用。

州和地方政府对教育的拨款大多来自各项税收，主要包括个人所得税、消费税和财产税，前两种税收是州级政府支持教育的主要经费来源，财产税是地方政府支持教育的主要经费来源。其中，对学区居民财富征收的财产税是学区教育经费的主要来源。但是，富裕学区和贫困学区的居民财产总值是存在较大差异的，由此带来的影响是学区的教育经费也存在较大差距，如果州政府不以某种方式进行干预的话，这种差距必然会导致不平等。所以在美国教育财政领域，要想实现任何形式的平等，州的干预是必不可少的。干预的唯一途径就是州通过制定一个财政分配方案来资助当地学区，以协调学区间的教育财政资源配置。即使如此，差距依然很大，民众便开始纷纷质疑分配方案的合理性。从20世纪70年代开始，各学区处于教育不利地位的个人或团体将其所在州的教育财政分配方案作为抨击对象，以诉求教育平等为目的的基础教育财政诉讼如雨后春笋般在美国各州开始涌现①。

二、美国基础教育财政诉讼的两大诉求

追求均等和公平的生均教育经费是美国基础教育财政诉讼的两大诉求，通过对均等和公平概念的分析比较，可以看到均等否认存在差别，而公平则不然，它承认存在差别，并在此基础上差别对待，应当说，这是更高层次的平等。因而，是否承认存在差别，构成了均等与公平最主要的区别。

在美国，学区间生均教育经费的差异直观反映出对每个学生教育投入的不平等，同时学生的个体差异使对不同的学生提供同等的教育投入也会带来不平等的教育结果。由于生均教育经费是体现教育平等的教育财政制度的关键因素，美国民众为了争取教育均等和公平，获取平等合理的生均经费的诉求几乎贯穿了20世纪70年代以来美国基础教育财政诉讼的始终。

通过对美国基础教育财政诉讼相关判例的分析，可以将其诉求概括为实现公立学校生均经费“均等”和“公平”两种类别，且以均等性诉求为先，公平性诉求承接其后，即存在着以时间为链条切换的现象。这两类诉讼自20世纪70年代开始，深刻影响着美国各州的教育财政资助政策，不断丰富和完善着各州的教育财政分配方案，实现学区间教育资源的合理配置。

(一)以追求“均等”的生均经费为诉求的基础教育财政诉讼

均等在此是指向所有学生提供同等水平的教育资源，也就是通过关注个体的同质性来实现同等的受教育机会。均等性的基础教育财政政策是均等理念指导下的产物。这类基础教育财政诉讼的主要法律依据是《联邦宪法第十四修正案》(U.S.Const.Amend.XIV.)中的“平等保护条款”，其规定：“任何一州……对于在其管辖下的任何人，亦不得拒绝给予平等法律保护”[2]。以生均经费均等性为诉求的两起标志性案件是色拉诺诉普里斯特案(Serrano v.Priest，1971，以下简称色拉诺案)和圣·安东尼奥独立学区诉罗德里格斯案(San Antonio Independent School District v.Rodriquez，1973，以下简称罗德里格斯案)。相关审理法院对这两起诉求相同的案件却作出了不同的判决。

1.“财政中立”的生均经费均等判决

色拉诺诉普里斯特案始于1968年，由洛杉矶公立学校学生的家长约翰·色拉诺(John Serrano)在洛杉矶县高级法院对当时的加利福尼亚州财务主管艾维·巴克·普里斯特(Ivy Baker Priest)提起诉讼。该案历经多次审判，直至1980年才落下帷幕。该案基于三个理由提出：一是加利福尼亚州资助公共教育的方法，由于学区之间的差异，“违反了联邦宪法第十四修正案和加利福尼亚州宪法的平等保护条款”[3]。二是“作为财政资助方案的直接结果，为了使其子女获得与其他学区同样甚至较少的教育机会，他们被要求比其他许多学区的纳税者支付更高的税率”[3]。三是“根据联邦宪法第十四修正案和加利福尼亚州宪法，有关财政资助方案的合法性和合宪性实际上已经引起了激烈的争论，且现在存在于双方之间”[3]。

在色拉诺案的一审过程中，初审法院作出了对州有利的判决，指出“平等保护条款”没有要求学校系统在生均经费方面保持一致。而当原告在1971年上诉至州最高法院时(色拉诺Ⅰ案)，该法院推翻了一审的裁决，指出，教育是受(本州)宪法保护的一项基本权利，而学区教育经费高度依赖地方财富，导致学区的富裕程度成为学区学生所接受教育资助高低的决定性因素，会造成不公，是歧视穷人的表现，因而，法院在很大程度上根据平等保护的理由，支持原告，并将案件发回初审法院重审。

1976年，加利福尼亚州最高法院再审该案(色拉诺Ⅱ案)。虽然当时联邦最高法院已经在罗德里格斯案中否认了公民受教育权属于联邦宪法保护的范围，但是，加利福尼亚州最高法院却另辟蹊径，依据加利福尼亚州宪法，使色拉诺案的判决不同于罗德里格斯案。

此案的最终审判结果也确立了“财政中立”(Fiscal Neutrality)的原则，即“州的生均经费应该同整个州的财产相联系，而不是与各个学区的财产相联系，全州所有同年级的学生都应获得同样多的教育经费”[4]。所以“财政中立”的生均经费均等诉求主要针对的是教育财政资源分配不均给贫困学区学生带来的教育资源上的不利，要求州采取一定措施，使富裕和贫穷学区的学生获得同样的生均经费，特别是要求以财富为基础的资助差别到1980年下降到100美元以下[5]。受该判例的影响，加利福尼亚州于1978年通过全民投票制定了《第13条法律修正案》，统一限定财产税的税率为1%，各地方所收取的财产税统一分配到各学区，以避免贫穷学区居民为筹集教育经费支付较高的税率[6]。该法律修正案在加州乃至全国都引起了极大的关注。

2.“最低标准”的差别均等判决

罗德里格斯案由埃德伍德学区有关家长联合会代表他们的孩子和有类似情况的学生于1968年6月30日在得克萨斯州西部地区联邦上诉法院提起。在一审过程中，原告以确凿的证据证明埃德伍德学区是一个具有低税收基础的贫穷学区，其从根据财产价值征收的财税收入获得的可用经费远比贝克萨县其他学区要少。由于这一不平等的学区财政资助，埃德伍德学区不能雇用足够符合资格的教育人员，也不能提供充分的体育设备、图书馆图书以及贝克萨县其他学区提供的设备和供应物品②；同时，富裕学区只需维持较低税率即可提供较高质量的教育，而贫困学区为提供同等质量的教育则需承担较高的税率。联邦地区法院以色拉诺案为判例作出了得克萨斯州的教育财政分配方案违宪的判决，认为得克萨斯州的教育财政分配方案存在歧视，违反了《联邦宪法第十四修正案》中的“平等保护条款”，因此，一审支持了原告方的诉讼请求。

但是，该案在1973年上诉至联邦最高法院时，该法院则以5比4的多数意见判决得克萨斯州的教育财政分配方案合宪。联邦最高法院认为：第一，在联邦宪法的上下文中，没有明确规定或者暗含公民的受教育权利，其不属于联邦宪法保护范围；第二，原告方提供的证据不能充分证明分配方案对贫困学区存在歧视；第三，得克萨斯州的财政分配方案“是建立在最低标准之上的，能够为德州每一个学生提供一个基本的教育”[7]。由此，法院认定得克萨斯州的教育财政分配方案并不存在非平等对待学区学生的情况，也没有剥夺其受教育的机会。可见，“最低标准”的均等判决指向的是教育财政分配方案必须确保每个学区的学生都可以享有“最低标准”的教育资源来保证其获得最低限度的教育。该案所具有的标志性意义就在于它认定美国联邦宪法的上下文中没有明确规定或者暗含受教育权，受教育权不属于联邦宪法保护的范围，因此，《联邦宪法第十四修正案》中的“平等保护条款”不能作为判定教育财政分配方案是否合宪的依据。由此也改变了美国教育财政诉讼的方向，公众开始尝试依据州宪法中的“平等保护条款”和教育条款提起诉讼，主张现行的教育财政分配方案违反了州宪法中的“平等保护条款”或教育条款，且主要是违反了各州宪法中的教育条款。

(二)以追求“公平”的教育经费为诉求的基础教育财政诉讼

以追求“均等”的生均经费为诉求的基础教育财政诉讼判例的产生并没有平息关于教育财政资源平等分配问题的争论，随着对教育平等认识的不断深入，逐渐演变为以追求“公平”的教育经费为诉求的基础教育财政诉讼。充足性的教育财政政策就是公平理念指导下的产物。

充足是根据个体发展需求配给教育资源，也就是通过关注个体的差异性来实现平等，属于公平理念的范畴。美国各州宪法中均对教育问题进行了规定，且大部分州认定教育是公民的一项基本权利，但是在分权的教育体制下，“各州的法律并没有对教育财政的充足提出具体的标准和定义，因而在判案时对财政充足性的理解也有差异”[4]，“如有的州表述为‘普遍而有效率’(Thorough and Efficient)的公立教育，有的州则表述为‘基本而统一’(General and Uniform)的公立教育”[8]。由于其从字面上并没有明确提出关于教育财政“充足”的定义和标准，各州法院就按照自己的理解对本州宪法进行解释。在罗宾逊诉卡希尔案(Robinson v.Cahill，1973，以下简称罗宾逊案)中，新泽西州最高法院依据州宪法中“普遍而有效率”这一条款否定了分配方案，认为其不能向学生提供一种“为使学生成为一个公民和劳动力市场上有力的竞争者做好准备”的教育机会。以此案为开端，以追求“公平”为诉求的基础教育财政诉讼开始兴起。

1.“注重质量”的公平教育经费诉求

在1979年西弗吉尼亚州的鲍雷诉凯利案(Pauley v.Kelly，1979)中，法院认为宪法所要求的教育体系是“使学生的心智、身体和所要求的社会道德能得到充分发展，进而为他们获得有用的、幸福的职业、修养和公民生活作准备”[9]。这就在保证学生享有均等受教育机会的基础上进一步关注其所受教育质量的高低，并提出了必须提供“充足教育”的概念。1982年西弗吉尼亚州法院在鲍雷诉贝利案(Pauley v.Bailey，1982)中认为：“充足的教育体制应该确保全州所有的学区都必须获得同样标准的教育资助项目和教育服务”[9]，但是这种解释不能将“均等”和“公平”区别开来，其“充足”的标准过于笼统和模糊。肯塔基州最高法院在罗斯诉优化教育委员会案(Rose v.Council for Better Education，1989，以下简称罗斯案)中给予了“充足”非常具体的、有影响力的解释，即应该包括为学生提供至少在7个领域发展技能的机会，这7个领域“既包括熟练的口语和写作沟通能力，使学生能够在复杂、迅速变化的文明社会中发挥作用，也包括有足够的学术和职业技能，使学生能够在学术领域和未来职场有相当的竞争力”[10]。可见，“注重质量”的公平经费诉求指向的是通过教育财政资源的合理分配来提高教育质量，从而实现学区内学生各方面能力的发展，以达到预定的教育效果。

2.满足“特殊需求”的公平教育经费诉求

新泽西州的阿伯特诉伯克系列案(Abbott v.Burke，以下简称阿伯特案)是这个诉求的典型代表案件，该案始于1985年，止于2011年，历时26年，先后判决了21次，均是针对现有的教育财政分配方案中存在的问题所提出的改革诉求，例如：要提供符合“普遍而有效率”的教育体系、要发展学生的具体能力、要使贫困学区学生享有与富裕学区同等质量的教育等。在判决书中，州法院认为，“一个普遍而有效率的教育体系，能够使同一社会中的所有学生像富裕学区的学生一样，既能成为承担公民的责任和履行公民义务的合格公民，又能成为劳动力市场上的有力竞争者”[10]。但在阿伯特诉伯克Ⅱ案(Abbott v.BurkeⅡ，1990)中，法院首次强调充足的教育还应该使处于不利地位的孩子能与富裕地区的孩子平等竞争，即这一教育体系应使那些具有特殊需求的学区的教育水平实际上能达到富裕学区的教育水平。这里的“处于不利地位的儿童”主要是指那些身心有障碍的学生、少数民族或种族学生、偏远地区及居住地分散的学生等。在2008年，新泽西州立法机关把“给处于不利地位的学生(Disadvantaged Students)提供额外的教育资源”写入法案，及至2009年，新泽西州最高法院要求立法机关将资助全州处于危机中的儿童(At-risk Children)也要写入法案。由上可见，这种“特殊需求”的公平诉求所指向的是为了实现“合格公民”和“有力竞争者”的教育目标，而只有给予处于不利地位的学生提供额外的教育资源才能实现这种公平。