徐祥临：土地整治为德国增添发展新动力

我国要保持国民经济中高速发展，新动力从何而来？答案可能有很多种，但农村开展大规模土地整治会得到多数人的赞同。笔者依据从国土整治主管部门官员及专家学者那里得到的经验数据推算，如果按照1万亩耕地（附带其中的村庄）投入1亿元人民币的高标准进行农村土地整治，全国每年整治1亿亩耕地，总计投入1万亿元，生产三倍的投资乘数效应，即可形成3万亿元的GDP，超过2015年GDP总量的4%。如何进行农村高标准的土地整治以带动农村经济整体发展，德国提供了重要经验。

凡到过发达国家农村实地考察过的中国人，都会对其优美的景色表示羡慕和赞叹。造成这种情形的自然因素是次要的，主要原因是它们大都进行过土地整治。发达国家一般都有比较丰富的土地整治经验。那么，我们为什么要倡导借鉴德国的经验呢？主要有以下三个理由。

一是德国在世界上最早为土地整治立法。1886年巴伐利亚王国（现为德国的一个州）的路德维希二世签署了世界上第一部土地整治法律。1954年联邦德国颁布了《土地整治法》，此后又不断完善相关法律，形成了科学完备的法律体系。从土地整治的内容上看，我国作为农耕文明的发源地，早在几千年以前就“田连阡陌”了，土地整治的历史比任何国家都要久远。但是，至今我国的土地整治还没有完全进入法制阶段。虽然土地管理法包含了土地整治的内容，但只是原则规定，缺乏操作性，具体到操作层面还只停留在政府主管部门的规划中，连法规的层次也没有达到。借鉴德国经验，有助于我国在依法依规进行土地整治方面少走弯路。

二是德国拥有世界上先进管用的土地整治理论。德国最早的土地整治以单纯提高农业生产力为目标，主要内容是土地平整和小块变大块。在反复实践探索的过程中，德国土地整治的理论不断完善。目前，最有代表性的学者是慕尼黑工业大学的马格尔教授。他提出了通俗易懂的“套娃理论”和“洋葱头理论”。所谓“套娃”是俄罗斯的一种玩具，小娃娃外面套上多层大娃娃。马格尔教授借用这个形象化的模式，揭示的土地整治规律是：首先要对土地进行平整和小块变大块，便于农民进行生产，提高生产效率；其次是在这个过程中要注重土地文化的保护和发展，使土地整治既科学又有文化品位；再次是把有文化品位的土地整治同土地权利人生活的村庄发展紧密联系起来。在“套娃理论”的基础上，马格尔教授及其研究团队又提出了“洋葱头理论”，即对某个区域进行土地整治，要同本地区的生态平衡及更大区域乃至全国的发展规划紧密衔接在一起。这套理论在土地整治领域比较好地体现了协调、绿色、共享的发展理念。

三是德国的土地整治经验已经在我国有成功的样板。1988年，德国的汉斯·赛德尔基金会与我国国土主管部门签订土地整治合作项目，选择一个村作为试点。山东省青州市的南张楼村争取到了这个项目。德方派来的土地整治专家正是马格尔教授及其研究团队，德国专家按照“套娃理论”，以“城乡等值化”为目标，指导南张楼村制定了土地整治和“村庄革新”规划。二十多年来，南张楼村在德国专家指导下，把全村近10平方公里的土地已经建成农业区、工业区、生活区和文教卫生区，让人们看到了一个实实在在的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。2014年南张楼村的人均收入达到19000元，“城乡等值化”的发展目标基本实现。在南张楼村土地整治成功的基础上，汉斯·赛德尔基金会与国土资源部扩大合作范围，在江西、重庆等地也开展了土地整治推广工作，深受广大农民的欢迎。

根据南张楼等地的成功实践，在完备的土地整治法律法规体系形成之前，借鉴德国经验开展大规模的农村土地整治也是可能的。从操作层面看，以下两个工作程序必须严格遵守。

首先是制定土地整治规划要扎扎实实地动员当地群众参与其中。德国专家介绍，德国做土地整治项目，自始至终都要贯彻“公众参与”原则。笔者亲眼看到，德国专家团队到江西省安远县三百山镇（虎岗等三个行政村）帮助开展土地整治规划前期调研，他们虽然语言不通，但照样走村入户，上至耄耋老人，下至少年儿童，细心询问各种需求，有记录的访谈133次，共有545人参加，占项目区总人口的9%，通过访谈详细了解了当地生态、经济、社会、文化、历史等多方面信息。在德国专家看来，土地整治的目的，是让当地老百姓受益，而只有当地老百姓最了解做规划所必要的各种信息。没有当地老百姓的参与，单纯靠规划专家走一走，看一看，架上仪器测量几个数据就做规划，是不可能做出符合实际情况的好规划来的。笔者深为德国专家这种科学严谨的工作态度所感动。

其次是政府各职能部门要围绕农村土地整治落实部门发展规划。德国政府有专门的土地整治管理部门，在巴伐利亚州，这项工作由农村发展局负责，马克格尔教授曾经是这个局的负责人。土地整治基础上的农村发展规划涉及方方面面。规划专家在做出规划方案之前，不仅要倾听当地群众的意见，还要事先熟悉所有相关领域的法律法规及发展规划，规划方案形成后，不仅要再次倾听公众的意见，还要倾听政府各职能部门的意见，避免规划之间相互打架。德国专家在安远县指导土地整治工作中，邀请了十五个党政部门参与。这一工作程序对于解决我国目前各涉农部门相互掣肘，规划相互矛盾的状况十分有效。笔者在德国考察土地整治时看到，两德合并前民主德国制定的矿山土地复垦方案科学合理，至今还在按部就班地实施。这是很值得我们学习的。

最后，本文要回答开头提出的一个关键性问题，那就是当前我国是否具备每年投入1万亿元整治1亿亩耕地的投入能力。这个问题只能用实际数据来回答。2015年，我国中央、省、地、县四级财政的支农资金超过3万亿元，1万亿元不到三分之一。如上所述，只要我们能够在制定土地整治规划阶段把所有部门的规划落实到一张图上，并依据规划投放支农资金，再加上动员农民群众投入一部分资金，全国每年投入1万亿元资金进行土地整治不仅是必要的，而且是完全可能的。总之，在土地整治与农村发展方面借鉴德国经验，是把创新、协调、绿色、开放、共享发展理论落到实处，也是供给侧结构性改革很好的切入点。