刘尚希：结构性改革视角下的营改增（2）

在中央与地方关系维度，营改增牵引财政体制改革

营改增后，地方主体税种缺失，倒逼财政体制（中央与地方财政关系）的改革。如何重构地方税体系，就成为首要问题。有观点认为，营改增使中央从地方拿走了更多，可以通过增值税分享比例的调整来弥补地方财力的“损失”。但税制改革不仅是对中央地方财政收入分配关系数量上的调整，而且对中央地方税源结构、税收质量等都会产生重大影响。中央地方财权划分，对地方政府行为将会产生重大影响。如果地方增值税比例提高，从眼前看，可解决地方因营改增造成的短收问题，但从长期看，可能出现激励不相容的后果。地方为了获得更多财政收入，将会追求更大的投资额、上更多的项目，也就是可能走“招商引资”的老路，对经济的整体转型升级和结构调整带来不利影响。营改增，把财政体制改革带到了一个十字路口。

中央与地方财政关系的重构，不仅涉及中央地方财力的分配，而且要对包含财权、事权和财力的财政体制三要素进行重新匹配组合。财权划分上要综合考虑税权、费权、产权等，彻底调整中央和地方财权划分范围和方式。对中央和地方事权划分进行调整，使广义财权、事权划分同步推进。

营改增为国家纵向治理结构改革提供了契机。营改增对中央与地方财政体制改革提出了迫切要求，而这恰恰是纵向国家治理结构的核心内容。与形成相对独立的地方治理体系相适应，营改增之后的首要任务是形成相对独立的地方税体系，让地方有一定的预算平衡能力。地方税体系的完善既要发挥地方政府的积极性，又要体现转变经济发展方式、扩大内生增长动力的战略方向，即在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的框架下，应构建主要以收入—消费为税基的地方税体系。这需要打破教科书上的教条，从现阶段的我国现实出发配置中央地方税种。

总体看，当前的结构性改革实质上是国家治理结构改革。财税改革作为全面深化改革，也就是国家治理结构改革的突破口，是与财政作为国家治理基础和支柱的定位是分不开的。营改增作为财税改革的重要内容，放到国家治理结构这个大框架下来看，其牵引性、推动性、辐射性等是相当显著的，说营改增牵一发而动全身并非虚言。所以，我们对营改增的认识也应跳出行业、产业等经济视角，而是基于国家治理结构重塑来看待，即从国家治理结构的高度来认识、完善营改增。